“十二五”我国邮政监管体系建设的思路与任务《我国邮政市场监管研究》课题组邮政业是国家重要的社会公用事业，邮政网络是国家重要的通信基础设施。长期以来，我国邮政实行政企合一的管理体制和运行机制。2005年7月，启动了以政企分开为核心的邮政体制改革，在国家层面重新组建国家邮政局，承担邮政监管责任，邮政监管机制发生重大变化。目前，邮政企业市场化运作深入发展，邮政普遍服务提供激励明显弱化；快递企业发展迅速，但也存在市场无序竞争和服务质量缺乏保证等问题，健全邮政监管体系十分重要和迫切。一、我国邮政体制改革历程改革开放以来，我国邮政体制改革可以大致划分为三个阶段：第一阶段（1978年至1998年）：邮电合一时期1978年，按照邮政通信生产“全程全网，集中统一”的特点，重新恢复了文革期间被破坏的邮政生产管理秩序，实行邮电部对全国邮电实行统一管理，省、市、区邮电管理局实行以邮电部为主和省、市、区双重领导的体制。这一时期我国实行邮电政企合一的管理体制，邮政业务亏损由电信业务盈利弥补。随着国家经济体制改革的推进，邮电部门改革也逐渐深入，改革的主要措施包括：实施优惠扶持政策，“以邮养邮”；邮政企业内部经营机制改革，相继推行了经济核算制和企业承包经营责任制；推行作业体制改革，优化生产力布局，推行邮区中心局体制；探索邮政政企关系改革。第二阶段（1998年至2005年）：邮电分营时期1997年1月，邮电部做出在全国实施邮电分营的决策，邮电部决定在重庆和海南试点的基础上，1998年在全国推行邮电分营。1998年3月，在原邮电部和电子工业部的荃础上组建信息产业部，在信息产业部的管理下，成立国家邮政局。1998年年底，全行业邮电分营工作基本完成，各省、区、市均成立了各级邮政局。尽管这一时期实现了邮电分营，但并没有改变邮政政企合一的经营管理体制。国家邮政局集邮政政府行业管理机构、邮政服务企业、邮政监管机构和邮政国有资产出资人等多种身份于一身。这一时期的改革措施主要包括：深化邮区中心局体制改革；改组邮政专业公司，逐步建立了储汇、速递、报刊、广告、邮购等几大专业经营管理体系；推行以收支差额包干为主要内容的经济责任制。第三阶段（2005年至今）：邮政政企分开改革邮电分营后，邮政政企合一反而有所强化，普遍服务业务和竞争性业务混业经营导致交叉补贴严重且影响邮政市场公平竞争，邮政企业经营效率较低、缺乏活力与竞争力。在这种背景下，2005年7月20日国务院通过了《邮政体制改革方案》。邮政体制改革的核心内容是：“一分开、两改革、四项措施”。“一分开”指邮政领域内的政企分开，重新组建国家邮政局和中国邮政集团公司。“两改革”则包括改革邮政主业，改革邮政储蓄。按照改革思路成立中国邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营，由中国邮政集团公司控股。“四项措施”则是指建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制。2007年1月29日新组建的国家邮政局和中国邮政集团正式成立。目前，中国邮政集团公司由财政部履行国有资产出资人职责。二、国外邮政监管的实践及启示邮政具有通政、通民和通商的作用，在很长时期内世界各国都采用了政企合一的经营管理体制。自20世纪70年代起，伴随着国有企业民营化改革浪潮，英国、德国、法国等国家开始实行以修改邮政法、政企分开、建立监管机构、推进市场开放以及实行股份制等为主要内容的邮政改革。特别是，20世纪90年代后，电信和互联网技术飞速发展和普及，给邮政服务需求和业务结构带来重大影响，进一步推动了邮政的公司化改革和市场开放。（一）监管机构设置各国邮政监管机构的设置主要有两种模式：政监分离与政监合一。英国、美国采用了政监分离的模式，德国、日本、俄罗斯等邮政监管机构设置则采用政监合一的形式。英国邮政服务监管委员会是依法成立的独立的邮政行业监管机构，其首要职责是通过引入有效竞争机制，确保邮政普遍服务的顺利实施，促进提升英国邮政用户的利益。除邮政服务监管委员会外，英国还根据《邮政服务法》的规定成立了“邮政用户理事会”，成为独立的社会监督机构。理事会以保护用户权益为出发点，负责邮政质量和价格的监测和调查，处理关于邮政方面的投诉。邮政服务监管委员会对企业的监管主要采取被动监管方式。日常的监测、调查工作主要由邮政用户理事会来承担，邮政服务监管委员会根据用户或用户理事会反映的情况进行重点调查并依法实施处罚。邮政服务监管委员会和邮政用户理事会主要领导任命，由贸易与工业部部长最终确定并任命。从实践看，各国邮政监管机构的主要职责均包括了维护邮政市场秩序、保障普遍服务、保护通信秘密、保障通信安全、管理邮政资费、监督邮政服务质量等内容。但各国监管机构的侧重点有所差别，如德国和俄罗斯的邮政监管强调对邮政专营权的保护，俄罗斯和印度的邮政监管机构职能还包括“确保邮政全网业绩”和“促进