浅谈中国农村社会保障法律制度建设[论文关键词]农村社会保障制度;立法理念;立法规划;立法层[论文内容提要]社会保障制度是现代国家最重要的社会经济制度之一,以《中国的社会保障状况和政策》白皮书发表为标志,中国特色的社会保障体系框架已经初步形成,但中国农村社会保障制度建设却举步维艰｡本文试图从中西法制对比的角度分析产生这种状况的原因,并且一一给出求解之策,以期对中国农村社会保障制度的法制建设有所帮助｡社会保障制度是人类文明发展的成果,是现代国家最重要的社会经济制度之一｡我国的社会保障制度自改革开放以来不断发展完善,2004年9月7日,中国政府首次发表了《中国的社会保障状况和政策》白皮书,标志着中国特色的社会保障体系框架初步形成｡然而,我国农村社会保障制度的建设却举步维艰,原因何在?有观念的､制度的､经济的､体制的等诸多原因,本文试图从法制角度作一阐述,并结合西方社会保障制度的法制历史及现状对比分析,以期对中国农村社会保障制度的法制建设有所启发｡一､中国农村社会保障制度建设现状社会保障制度,是指国家为了保持经济发展和社会稳定,对公民在年老､疾病､伤残､失业､遭遇危险､面临生活困难的情况下,由政府和社会给予物质帮助,以保障公民的基本生活需要的制度｡按照《中国的社会保障状况和政策》白皮书所述,中国的社会保障体系包括社会保险､社会福利､优抚安置､社会救助和住房保障等｡我国社会保障制度自改革开放以来不断发展完善,中国特色的社会保障体系框架初步形成｡近年来,我国农村社会保障制度也取得了较大进步｡据2007年十届人大五次会议《政府工作报告》:截止2006年“已有25个省(自治区､直辖市)､2133个县(市､区)初步建立了农村最低生活保障制度,1509万农民享受了农村最低生活保障｡基本实现了农村“五保”从农民集体互助共济向财政供养为主的转变｡”2008年十一届人大一次会议《政府工作报告》:“2007年已在全国农村全面建立最低生活保障制度,万农村居民纳入了保障的范围｡”但是与城镇相比,农村社会保障制度始终是我国社会保障制度体系中最薄弱的环节｡长期以来,占全国人口大多数的农业人口享受社会保障支出的比例极低,“从全国社会保障费用支出的情况来看,占总人口80%的农民,只享有社会保障支出10%左右,而占总人口的20%的城市居民,却占到社会保障费用的90%｡从人均社会保障费用来看,城市居民是农民的20倍以上”[1]尽管近年来中央加大了对农村社会保障支出的力度,但农村社会保障制度的建设仍举步维艰｡以全国最早试点建立农村社会养老保险的烟台为例,1992年该区成为全国第一个全面建立社会养老保险制度的县,从1991年以来,该区参加农村社会养老保险的农民投保人数一直在下降,尤其是1995年和1998年,分别比前三年下降20%和19%｡2001年以后,投保人数下降的幅度有所缓和,但相对而言,农民参保所缴纳的保险费额却急剧上升,2001年相对三年前,保险费额上升了49%,2002年则比上年上升15%｡从人均缴费额来看,保险费不断上调,从1998年的人均75元上调至2000年的人均135元｡但另一方面,人均领取的养老金水平却很低呈下降趋势,由1992年和1993年的人均和元下降至2003年的元｡由此可见,即使像烟台这样一个相对发达且农村养老保险试点如此之早､运行如此之久的地区,其农村社会保障制度的建设都遇到了很大的阻力,其他地区则更为艰难｡二､中国农村社会保障制度建设举步维艰之法制原因在现代社会,国家制度的安排往往是立法先行,只有通过法律的形式,具体的制度才能得到有效的执行,社会保障制度也是如此｡我国农村社会保障制度建设举步维艰与农村社会保障法制不健全有很大关系｡1.国家的立法理念导致了我国农村社会保障立法的滞后长期以来,我国在很多制度的建设上奉行“城乡分治､一国两策”的思想,由此反映到立法理念上便有了城乡有别､分别制定不同的法律制度的观念｡这种理念在社会保障立法方面表现得尤其突出:在新中国刚刚成立､开始社会主义建设时期,我国也颁发过诸如“劳动保险条例”和一系列的“决定”､“规定”及“暂行办法”,但其实施对象多为城镇,涉及范围虽包括了失业､退休､医疗､抚恤､救灾等现代社会保障诸内容,但除极个别项目惠及农民外,农村居民的基本生活保障仍停留在传统的家庭保障上,其经济保障依托仍然是靠土地这唯一的经济资源;改革开放以来,经过30年的探索和实践,我国社会保障立法不断完善,包括社会保险､社会福利､优抚安置､社会救助和住房保障等的社会保障体系框架已基本形成,但农村社会保障立法一直没有得到重视,未能摆到国家重要议事日程之上｡虽然近十多年来,国务院也制定过“农村五保供养工作条例”,人大常委会也通过了“残疾人”､“未成年人”､“老年人”等特殊人群的“保护法”和“保障法”,可是相对于国家颁布的