欧盟国际采购工具法案的解读及应对建议欧盟委员会于2022年6月底通过了国际采购工具法案（IPI），该法案于2022年8月底正式生效，有效期5年。普遍认为，该法案的正式生效，将极大地限制来自非世界贸易组织框架下的政府间采购协议（GPA）成员国企业参与欧盟国家政府采购项目，尤其对中国具有较强的针对性，将对在欧盟经营的中国工程企业产生重大影响。本文通过研究和解读该法案的核心条款，结合工作实践，提出中国企业的应对建议。提案背景2012年3月，由法国牵头、欧盟委员会首次提出，须使用政策性工具改善欧盟同非欧盟国家间在政府公共采购领域的不对等关系。根据欧盟的观点，欧盟在政府采购领域，尤其是重大工程项目的招标程序中，对所有国家都采取了无差别、无歧视的透明政策。而非欧盟国家，尤其是非GPA成员国，却通过歧视性政策的设置，限制或者禁止欧盟成员国企业参与其政府采购项目。欧盟援引了一系列研究文章，用于佐证其观点。在这一系列文章中，多半针对中国工程市场的开放程度进行了批评，指责中国对重大工程建设项目未开展无差别的国际招标，如三峡大坝工程和高铁工程等。因此，虽然官方口径中IPI针对的是所有非GPA成员国，但实际上对于中国具有很强的针对性。2016年，欧盟委员会又对IPI的立法草案进行修订。值得注意的是，在该版草案中，欧盟已经开始不掩饰其对中国的针对性，明确提到了中国中标了价值3.52亿欧元的欧盟资金工程项目。2021年6月，欧盟27个成员国首次在IPI适用的意见上达成共识。同年，欧洲人民党党团向欧盟议会提交了最新版IPI的立法草案，并交由欧洲议会国际贸易委员会进行讨论和审议。2021年版本的法案较2016年版本有2处重大修改，包括：将2016年草案中的IPI工具不触发的条件中规定的单个项目投标来自非覆盖国（指非GPA成员国以及未与欧盟签署政府采购双边协议的国家）的份额不超50%降为不超15%；将2016版草案中调查与谈判2个独立流程合并为一个流程，时间从之前的最多27个月缩短为最多14个月。IPI法案要求，欧盟可以自己发起或者应相关利益方的申请，对未加入WTO框架下政府采购协议或者未与欧盟签订关于政府采购协议的非覆盖国发起调查，以判定是否在其政府采购程序中对外国企业存在的歧视性政策，调查的同时邀请该非覆盖国进行谈判并要求做出整改。如在规定的时间内得出的调查结论为存在歧视性政策且该非覆盖国在规定的时间内未能废除或修改歧视性政策，则可针对该国启动使用IPI工具。IPI工具的使用包括3种，一是价格评分调整措施，即价格评分时，在报价基础上可最多赋值40%，用以计算价格得分。如进行价格单项评分时，最低价为满分，其他出价按照最低价与其的比例作为系数，乘以100分后得出该价格的得分。IPI工具触发时，在进行价格评分前，先对来自非覆盖国企业的报价进行赋值，再排名。赋值仅用于评标，与最终签约价格无关。二是直接排除该国企业参与资格。三是上述两种结合使用。法案关键条款解读2021年的修订版议案共有三章十三条，其中：第一章为总则，交代了政策出台背景、关键概念定义、法律背景等；第二章为核心条款，详细规定了对第三国的调查、谈判及价格调整措施等内容；第三章为其他补充说明性条款。以下，对核心条款做逐一解读。一、非覆盖国的定义非覆盖国是指未加入GPA的国家或者未与欧盟就开放政府采购签订双边协议的国家。我国虽然早在2001年便加入了WTO，但是目前尚不是GPA成员国，也未与欧盟签订开放政府采购的双边协议。二、法案适用对象来自非覆盖国的法人机构以及虽然是注册在欧盟成员国的法人机构但其实际控制权（即：持有超过半数股权、拥有超过半数以上董事会表决权以及半数以上董事会任命权）为非覆盖国自然人或法人机构所有。该规定排除了非覆盖国企业通过控股欧盟本地企业参与欧盟政府采购的可能。根据公开信息可知，目前有多家中国工程企业控股或参股欧盟工程公司。根据该定义可推定，由非覆盖国企业控股的欧盟工程企业将会受到IPI法案的限制；而有非覆盖国企业参股、但未控股或拥有实际控制权的欧盟企业可不受IPI的规定参与投标。三、法案生效条件IPI法案规定，欧盟以及利益相关方均可就某非覆盖国在政府采购领域存在的针对欧盟企业的歧视性政策要求欧盟进行调查。启动调查的同时，欧盟应邀请被调查国进行质询并要求整改。该流程原则不超过9个月，遇特殊情况可延长5个月，即最多14个月。如调查结论认定该非覆盖国存在歧视性政策，且该非覆盖国针对其被认定的歧视性政策未做出整改，或者废除歧视性政策条款，则欧盟启动使用针对该非覆盖国的政策性工