中国城市规划中的若干国情问题（王大用，2004，10）一、中国城市化的前景及城市规模中国未来城市化进程的速度有多快？20年后城市化地区的规模将多大？是规划未来中国的城市体系时遇到的首要问题。中国城市人口的比例（城市化率）从1978年的17.9%提高到2003年的40.5%，平均每年提高0.88个百分点。城市化进程是逐渐加速的，从1978至1995这17年，城市化率平均每年提高0.65个百分点，1995至2003这八年平均每年提高1.44个百分点。过去25年城市化水平的提高是在旧户籍制度的阻遏下实现的，这种户籍制度产生于上世纪50年代建立计划经济的时期，在1959－1961的全国性大饥荒之后被极大地强化，它严格限制农村人口成为城市永久居民的自由。2003年新一届政府提出改革户籍制度，今后没有了制度因素的限制，中国的城市化进程势必加速，即比现在每年提高1.44个百分点更快。假设2010年以前我国的城市化率平均每年提高1.5个百分点，2011至2020年平均每年提高1.6个百分点，那么2020年的城市化率将达到67%。要估计2020年的城镇人口规模，除了预测城市化率之外，还要依据全国的人口预测。。80年代，专业机构对中国人口的预测认为，即使长期坚持当时力度的计划生育政策，也要到2040年才能达到人口增长的顶峰，顶峰时的人口数量将达到16亿。现在看来情况要比20年前的预测乐观了许多。对未来中国总人口持乐观预测的理由是，城市化对控制人口增长的作用比计划生育政策的作用更大。大量农村居民进入城市后，生育率明显降低。中国70年代末开始严格实行计划生育政策，有效地控制了人口的增加，人口自然增长率80年代基本上控制到15‰左右。90年代中期后中国的城市化进程逐渐加速，使全国整体的人口自然增长率逐年下降，2003年为6.01‰。假设在2006－2010期间人口自然增长率降低到平均为5‰，2011－2020期间降低到平均为4‰，可以比较有把握地认为，到了2020年代，中国的人口增长就能够到达顶峰，顶峰时的人口可能最多在14亿上下。如果按照2020年中国有14亿人口，城市化率达到67％估算，当时的城镇人口大约9.4亿。2003年底中国的城镇人口为5.23亿人，也就是说，到2020年以前，中国还要增加大约4.2亿城镇人口。持续、较快的城市化，正在彻底改变中国延续了数千年的以农耕经济和农村社会为主体的社会结构，这是一个历史性的变迁，是一个不可逆的过程，是中国走向现代化社会的必然结果。二、城市扩展中占用农村土地问题城市扩展不可避免要占用城市周围农村的土地，在这个问题上产生的矛盾和冲突是非常尖锐的。首先是农民利益的保护问题。农民没有其它就业岗位，耕地是农民的生产资料和收入来源，农民失去耕地就成了彻底的失业者；中国尚未给农民建立社会保障制度，农民进城务工也是没有失业保险和医疗、退休保障的，耕地是农民唯一可以依靠的失业保障。所以剥夺了农民的耕地就等于剥夺了农民生存的基础，除非这些农民能够顺利成为重新就业的城市居民。其次是保护农业的问题。中国的耕地不到美国的三分之一，而中国的人口是美国的四倍以上，人多地少是中国的基本国情，耕地是中国的短缺资源，耕地减少对未来中国食品供应的影响是中国的重大战略问题。中国宪法规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。当城市的边界扩展时，发生土地所有权的转移，从集体所有转变为国家所有。但土地所有权的转移并不通过双方的交易实现，宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此句中的“征收”是指土地的所有权转移给国家。可以把“征收”及补偿理解为国家与农民集体组织之间的交易，问题是，自从25年前农村经济体制改革以来，计划经济时代的人民公社已经解散，农民的集体经济组织基本上早已不存在了，土地的集体所有只剩下一个名义上的法律概念。当地方政府征收农民耕种的土地时，作为土地所有权人的农民集体组织实际上已是空位的，因而无论补偿标准高低，都难以把这个“征收”理解成平等交易，况且“征收”本身带有强制性的含义。所以，单个的农民只能被动地接受失去土地的事实，并接受政府给予的补偿。关于征收农村土地的补偿标准，国家在《土地管理法》中有明确规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。⋯⋯每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四之六倍。⋯⋯被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。