吴婧等规划环境影响评价与城乡规划的整合规划环境影响评价与城乡规划的整合*吴婧路立刘成哲。苏萌。杨红军。张一心(1．南开大学战略环境评价研究中心，天津300071；2．天津市城市规划设计研究院，天津300201；3．天津市规划局，天津300070；4．内蒙古大学环境与资源学院，内蒙古呼和浩特010021)摘要规划环境影响评价(以下简称规划环评)改进与完善的方向必然是与决策体系的融合。以城乡规划为例，研究规划环评与城乡规划过程如何在制度层面和操作层面实现融合。提出了城乡规划与规划环评整合的实施框架，并识别出城乡规划的10个重要的决策阶段。进一步，针对其中的5个重要的决策阶段，阐明了规划环评如何参与规划过程，从而实现规划环评与决策过程全过程的融合。此外，要使规划环评真正发挥作用，需要使决策者将规划环评作为一种内部程序，而非外部强加的对其行政权力的干预。只有决策者认同规划环评可以成为部门协商与公众参与的平台，可以帮助其实现本部门的可持续发展目标，才可能在决策过程中考虑和采纳规划环评的成果。关键词整合规划环境影响评价城乡规划自《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简以上人民政府审批的专项规划环境影响报告书审查称《环评法》)颁布实施以来，我国已在规划环境影响的组织权赋予环保部门。在《环评法》的实施过程评价(以下简称规划环评)的制度建设、技术方法研中，从2003～2009年，一些部门规划环评执行率很究、人才培养等方面取得了显著进展，积累了大量案低甚至为0_1。在这种背景下，规划环评只能是为例和实践经验。但不可否认规划环评的研究和实践满足法律要求而实施的一种行政程序，而不会对决仍处于初始阶段，面临诸多问题与挑战。其中，环评策产生实质性的影响。介人规划时机晚、没有替代方案比选或替代方案比在操作层面，规划环评过程与规划制定过程分选不足以及公众参与流于形式是影响我国规划环评离，两者不能很好融合。规划环评开始的时机较晚，有效开展的主要问题l1l8l[，也是国际影响评估领很难对规划制定过程产生实际的影响；规划环评过域相关文献对我国规划环评和战略环评实践批评的程缺乏与规划过程的互动，不能为决策过程提供及焦点]。这3个问题的根源涉及文化传统、决策模时有效的环境信息；规划环评被视为技术工具，用以式、行政体制等一些深层次的问题，并非只靠环评自获得科学准确的环境影响数据，忽视了部门协商与身的改善就可以解决。公众参与的功能。在制度层面，规划环评被视为环保部门对其他因此，必须从制度层面建立规划环评参与综合部门行政权限施加的一种外部障碍]。尽管环保部决策的机制，并从操作层面开发规划环评融入规划门一直宣称规划环评是实现可持续发展的工具和手编制过程的切人点，只有在这2个层面实现融合，才段，并力图通过规划环评制度设计提高环境保护在能使规划环评真正起到促进可持续发展工具的作经济决策中的地位，但这种努力无论在《环评法》的用。2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划立法过程中还是在《环评法》实施过程中，都受到了法》(以下简称《城乡规划法》)建立了我国新的城乡非环境管理部门的强烈抵制。在《环评法》草案的审规划体系，此外这部法律还明确了城乡规划编制内议过程中，环保部门与其他部门曾就规划环评报告容以及城乡规划编制、审批、实施和修改的程序。这书审查的组织权展开了激烈的竞争，其争议的结果为厘清规划环评与规划的关系、促进规划环评参与使在最终通过的法律文本中采取了折中和模棱两可规划综合决策提供了机遇，也为规划环评制度自身的制度安排[6，这种情况直到2009年国务院通过的改进与完善提供了机会。《规划环境影响评价条例》才解决，即将设区的市级基于文献分析、专家访谈和环评从业人员的研第一作者：吴婧，女，1976年生，博士，副教授，研究方向为环境管理。通讯作者。*中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(No．NKZXB10023)；天津市循环经济与低碳发展人文社科研究基地开放课题资助项目；天津市规划局科学技术项目(No．2010一KJB-16)。·67·环境污染与防治第34卷第9期2012年9月讨会，本研究目的即在于探讨如何整合城乡规划程展规划环评的工作，将规划环评纳入规划的编制计序与规划环评程序，使之在一个决策框架下协调开划，并且与规划的各个阶段相互配合。展，避免工作内容的重复、时间的延误以及行政阻(2)规划环评应充分利用规划过程收集的资料力。首先收集了英国、美国、加拿大以及相关国际组和研究成果。规划编制过程中，要进行基础资料调织的城乡规划环评导则，分析了他们在制度设计以研、专题研究以及其他类型的评估(例如经济评估或及评价方法方面的经验；其次研究了我国城乡规划费用效益评估等)。其中有