中国旅游报/2007年/10月/29日/第010版管理·旅行社《导游人员管理条例》修订迎来契机(上)刘劲柳新《劳动合同法》颁布实施，不仅增加了许多维护劳方利益的条款，反应了社会进步的要求，也给旅游业的管理带来了契机，尤其是对导游问题提供了很多法律依据。毫不夸张地说，它给正在进行《导游人员管理条例》修订工作的旅游业下了一场及时雨。我国导游队伍是伴随着旅游业起步、发展而逐步出现、成长壮大的。改革开放之初，导游是外事接待人员，是社会上极受人羡慕和尊重的职业。随着我国经济飞速发展，旅游市场规模激增，旅行社改制，设立条件也逐步开放，数量在短短的几年内数十倍地增加。同时，伴随着国内旅游市场的快速繁荣，旅行社的业务种类也从过去的单纯入境接待转为以国内、出境招徕接待为主。在这个过程中，旅行社的运作方式、竞争模式发生了极大的变化。最重要的是，价格竞争以其几乎不可抗拒的市场力量演变成了我国尚未完全成熟的初级发展阶段的旅行社业的主要生存手段。在市场竞争白热化的同时，导游人员的数量却在以差不多超过20%的年增长率迅速扩张，大量导游涌入旅行社业“分食”没有以同样速度增长的带团业务，使他们不得不在和旅行社的利益博弈中处于每况愈下的劣势地位。在身份上，一部分导游从过去的行政事业单位的公职人员变为企业员工，受旅行社经营状况和经营方式和行业潜规则制约。更多的则成为了不属于任何企业而“被旅行社招之即来、挥之即去的游民”，比前一部分人的从业条件更差。短短十几年的时间里，导游从过去时尚高雅的职业变成了现在常常被人“指责”的角色，原有的职业荣誉感、自豪感消失殆尽，经历了地位收入和心理上的巨大落差。各地旅游行业管理部门先后采取了多种措施试图扭转局面，但实际效果并不令人满意。原因很复杂，起效不大的根源在于没有或者无法对症下药，只能治标不能治本。导游虽然仅仅是整个市场经济中的小小一角，但是它几乎集中了目前困扰旅游市场的所有矛盾，反映了旅游市场变更时期的各种利益冲突，要想有很大改观甚至彻底根治，没有整个行业的系统工程不可能取得显著效果。目前国家旅游局已经决定启动《导游人员管理条例》（下简称《条例》）的修订工作，对于改变导游队伍现状中的种种弊端带来了新的希望。导致目前导游问题的重要原因有二：其一是旅游市场的低价无序竞争，导游管理体制陈旧。低价、无序竞争确实是旅游市场的毒瘤。在市场低价、无序竞争下，旅游产品报价低于成本，通过导游获取报价外收入，弥补团费不足成了旅行社转嫁风险的重要手段。这个过程的不少行为涉及到变相欺诈、强迫消费、不正当竞争等，但是由于缺少可以具体实施的法律规定，管理部门纵使费了九牛二虎之力，也未有显效。究竟能否有效抑制“零负团费”，不少人持悲观态度。笔者认为，当市场竞争已经危害到了产业健康发展时，国家的干预就成为必须。旅游市场的低价、无序竞争不仅危害了旅行社和旅游者的利益，同样，导游人员被迫沦为这个恶性利益链上的重要环节，导致薪酬福利不明确、劳动条件恶化、社会保障缺乏、社会形象不良。所以，下大决心科学治理“零负团费”，是导游问题真正得以解决的根本。其二，更深层的原因是导游管理体制没有体现出职业化的特征。这也是本文重点要谈论的问题，如何借修订《条例》之机，改变现有过时的导游管理体制，使之充分体现导游队伍建设的职业化要求，保护导游人员及其用工企业合法权益，形成公开透明与劳动付出为衡量标准的薪酬制度。笔者之所以把充分体现导游管理的职业化要求作为修订《条例》的首要目标，就是认为作为一个独特的职业，其生存发展都是与这个职业的特殊性、专业性分不开的。但是，目前的导游管理体制却没有充分体现这个要求。导游职业性模糊、专业水平下降、权益维护困难，都和这个问题有密切关系。有一种观点认为，现在导游进入门槛太低，力主提高考试学历要求。但是，目前教育产业化程度越来越高，取得大专学历并不是什么难事，即使将考试学历要求提高，也不能从根本上解决导游数量过多、素质下降的问题。笔者认为，关键在于对导游执业证设定新的管理标准。目前，取得导游资格后和从事导游职业之间没有什么要求和标准，这正是导致导游队伍规模不受限制扩大，而且职业技能要求并没有同步提高、专业水平下降、劳动价值不断贬低的重要原因。按照现有《条例》的规定，取得导游证的途径有二：和旅行社签订劳动合同或者通过导游服务公司登记。通过第二种方式取得导游证十分简便，只需要向导游公司交纳少量的管理费即可。由于旅行社直接签约导游要求提高，通过在导游公司登记途径成为“导游”的人越来越多。据统计，目前和旅行社直接签约的导游仅占整个导游总数的10%左右，在导游公司登记的社会导游却不断增加。其中，真正专职从事导游职业的人只占很小的比例。大部分