编号：时间：2021年x月x日书山有路勤为径，学海无涯苦作舟页码：第页共NUMPAGES7页第PAGE\*MERGEFORMAT7页共NUMPAGES\*MERGEFORMAT7页制度、利益与谈判能力------农村土地“流转”的政治经济学作者：管清友王亚峰内容提要：当前，我国农村问题的核心仍然是土地问题。由于土地占有关系与农村基层政治管理格局存在着密切的逻辑联系，经济地租成为基层组织经济权力的实现方式，是土地所有者必然的一种寻租行为。在土地流转的实际操作中，地方既得利益集团既然不能用直接手段反对或者拒绝，那么采用热农地“流转”冷界定土地权利，或者是先流转后界定权利就成了维护本身局部短期利益的次要手段。农地制度改革不仅仅难在是利益之争，关键是在既得利益集团的强烈反对下，而又要依托这些既得利益集团来实现这类制度变迁。因而，农村土地制度变迁如果要实现显著的效率优化，就必然要求有外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程予以引导，中央政府应充当这一主体，从农民全体、农业发展和国民经济的全体目标来考虑制度变迁的方向和路径。关键词：农地流转利益关系谈判能力权贵阶层制度变迁中国的问题，基本上是一个人口膨胀而资源短缺的农民国家寻求工业化的发展问题（温铁军，1999），因而，“三农”问题历来是中国革命和建设的核心问题。对于中国这样一个拥有9亿农民的农业大国，农村的稳定与发展是关全局，而土地关系的稳定是农村稳定的基础。当前我国农村问题的核心仍然是土地问题（中国（海南）改革发展研讨院，2001）。中共十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干严重问题的决定》后，特别是新的《土地承包法》颁布以后，农村土地流转问题更加引发了广泛关注②。近一段时间来，认为农村土地的家庭承包经营曾经不能适应农村土地规模经营，不利于农业产业化和农村现代化的观点，越来越多地见诸各种媒体和理论刊物。让“土地流转起来”，“让农民变股民”的呼声也越来越强烈。本文以现代西方制度变迁理论和集体行动理论为分析框架，试图通过对现行农地制度构成的缘由和演化的考察，揭示农地流转制度构成的背景及其所包含的利益关系，并认为中央政府应充当制度供给的主体,整饬法律框架，保护农民权利，防止新权贵阶层的全面登台。一、建国以来农地制度变迁的轨迹建国以来，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即土地改革到农业合作化运动，人民公社体制到现在的家庭联产承包责任制。第一次农地制度的变革发生在50年代初期，地主的土地所有权被剥夺，土地分给了无地的农民耕种，解放了农村生产力，为新中国经济的迅速恢复和发展奠定了基础。50年代末人民公社化运动的开展标志着第二次农地制度的变革，建立了高度的土地集体所有制③。70年代末的第三次农地制度变革逐渐确立了家庭联产承包责任制，实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的积极性，取得了较大成功。制度经济学强调制度要素在经济生活中的作用，认为“制度”要素是经济发展的基本动力。建国初期农地制度变革对农业的刺激作用和人民公社化对农业的巨大破坏已为事实所证明。而1978—1984年家庭联产承包制对农业产出增展的贡献率达35.6%—75%，整个80年代，我国农村社会总产值增长了近5倍，显示了制度变迁对农业发展的激励效应。随着家庭联产承包责任制由潜能释放（1979——984）到潜能消散（1984——），农村土地制度变革对农业的激励作用逐渐得到释放，本来合理的制度安排也可能成为妨碍农业发展的要素。二、农地制度：委托—代理悖论及其利益关系我国法律规定，农村集体土地属于“村农民集体所有”，作为土地所有权代表的村集体组织或村民委员会应由村民直接选举产生并忠实的代表土地所有者的利益。因而村民与村集体组织或村民委员会构成了委托—代理关系。但是事实上农民具有土地承包经营权后就很难享有集体土地所有权，乡镇一级党委、政府能够直接决定村两委干部的人事任免，村两委不是代表“村农民集体”行使土地所有权本能机能，而是贯彻履行乡镇意图。集体经济组织对于土地的所有权由于不具有完全的排他性，或者说是排他性的占有权受到更高级别的乡村机关的侵蚀。土地分配的具体履行常常要通过集体的代理人——乡村干部来实现，土地事实上是乡村干部能够施加严重影响甚至完全掌握的一种非市场资源。从产权经济学的角度看，中国农村集体土地所有权归属是虚拟的，而这一层虚拟的土地所有权实际是归属于乡镇一级的，委托—代理关系完全脱节，因此就产生了所谓的“委托—代理悖论”。马克思主义的经典作家无不指出，在私有制条件下土地所有者会要求土地所有权在经济上有所实现，这类实现就是地租。社会主义公有制条件下的两权分离也必然会引发土地所有者对使用者的地租要求，但与纯粹地租不同，是一种经济地租。在完全竞争市场下由于土地和劳动力是稀缺的，经