从协调发展到环境优先一、协调发展：中国现行环境法的首要原则协调发展原则，其全称是“环境保护与经济、社会发展相协调的原则”，是指环境保护与经济建设和社会发展统筹兼顾、同步实施、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。该原则一直被学者视为我国环境法的首要原则。协调发展原则作为我国环境法的首要原则，与其形成的时间较早、“资历较老”有关。1973年，国务院在批转国家计划委员会《关于全国环境保护会议情况的报告》的批文中强调：“经济发展和环境保护，同时并进，协调发展。”1983年召开的全国环境保护会议提出了“三同步、三效益”的原则，即“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一”。1989年颁布的《环境保护法》再次确认了这项原则，该法第4条规定：“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。国家采取有利于环境保护的经济技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”对于协调发展原则，我国学者不乏溢美之词。例如有学者认为，这一原则正确地反映了环境保护与经济、社会发展之间的关系，同时也指出了如何正确对待和处理它们之间的关系。也有学者认为，该原则反映了当代世界文明进步成果的不断积累和深化，是中国环境、经济、社会工作的基本出发点和战略方针，包括十分深邃的思想和丰富的内容。然而，协调发展原则能够担当得起如此之高的评价吗?其实施现状如何?中国环境法制关于环境与经济关系的未来走向如何?本文冀图对此作一初步的探讨。二、协调发展原则下中国环境保护的困境：环境利益与环境法律的边缘化应当说协调发展原则本意是好的：环境保护与经济发展不能偏废，而应当两手都要抓、两手都要硬。日本学者岩佐茂指出，环境与经济和开发之间协调发方式有两种：(1)在不构成经济增长和开发障碍的前提下去协调环境与经济和开发之间关系，即以经济开发为主兼顾环境;(2)以环境保全为中心去协调经济增长和开发，即在优先考虑环境的前提下与经济开发相协调。抽象地看，协调环境与经济和开发并不是问题，但事实上如何协调二者一直就是问题。比如上述(1)和(2)虽都可说是环境与经济和开发相协调，但其旨趣则完全相反。那么在中国的实践中，环境保护与经济发展能协调好吗?我国的协调发展是属于上述第(1)种还是第(2)种方式呢?我们先来看两个典型事例。事例一、山西省忻州市所辖区县出台违反环境保护法律法规的“土政策、土规定”案忻州市所辖14个区县，除忻府区外，其他13个县、市、区政府在近年来均出台过“土政策、土规定”，繁峙、代县、河曲、保德、偏关等县成立了收费管理局进行集中收费，不准环保部门依法征收企业排污费，致使排污费征收数与环保部门核定数不符，有的重点保护企业排污费分文未缴。五寨县等部分县政府出台文件对重点企业实行“封闭保护管理”，现场执法检查必须经过县政府负责人和收费局的批准。山西省环保局和相关部门多次对忻州市所辖区县出台违反环境保护法律法规的“土政策、土规定”现象进行纠正，但效果甚微。事例二、河南新安县政府违法出台“土政策”案新安县政府为加快招商引资步伐，多次出台违反国家环保法律法规的土政策，1998年7月《关于印发洛新工业园区优惠政策的通知》、2002年5月《新安县洛新工业园区优惠政策》、2002年9月《关于印发新安县招商引资优惠政策的通知》、2005年《关于大力发展非公有制经济的意见》等文件多次明确规定对工业园区实行封闭管理，进区企业实行挂牌保护，设置“安静生产日”，“对未经批准到企业检查和收费的行为要严肃查处”。2006年3月某排污单位曾唆使不法份子殴打环境执法人员，迄今有关责任人员没有受到查处。该县所辖洛新经济工业开发区1996年批准建立后，现有企业100多家绝大多数企业没有污染防治设施，园区生产生活废水直接排入黄河支流涧河;2005年全年征收排污费40万元，不到应征收的20%。上述两个事例分别是国家环保总局与监察部联合公布的首批和第二批挂牌督办的环境违法案件。这两个事例表明：《环境保护法》虽然规定了协调发展原则，但实际上面对经济利益与环境利益的冲突时，许多地方的决策者往往毫不犹豫地选择了牺牲环境利益，即使这种经济发展是不可持续的。在许多地方，环境利益并没有取得与经济利益协调、平衡的平等资格，协调发展演变为完全不顾环境成本的经济优先政策。这个结论也可以从全国环境信访统计得到验证。因为，环境信访数量越大，表明环境冲突与纠纷越多;环境利益与经济利益是互相竞争的利益(competinginterests)，环境信访数量越大，也表明环境利益作为“弱者”被牺牲的情形越是普遍和严重。张世秋教授较早指出了中国环境政策边缘化的现实，比较深刻地揭示出环境利益在与经济利益的竞争过程中所处的尴尬境地。所谓