财政风险初探张治礼赵克礼传统的财政理论认为财政无风险，但在现实中我们却能够直观地感觉到风险问题，1997年亚洲金融风暴席卷东南亚，泰国、菲律宾、马来西亚等国相继发生严重的金融危机，进而导致财政危机；美国橙县因采用公共基金进行投资，致使利率陡升而引发的雪崩式财政危机；长期困扰联合国的会费问题，“没钱的欠着有钱的赖着”导致经费不足的财政危机。在世界经济一体化的过程中，各个国家经济的关联度越来越高，一国的财政风险和危机极有可能波及周边国家甚至全球，因此在我国加强财政风险理论研究，防范财政危机的发生，就显得尤为重要。一、财政风险的一般性解释什么是财政风险？尽管现在对财政风险的研究很多，但对其内涵还没有一个公认的统一性解释。从现有资料看，多数按照传统的收支理论，将财政风险划分为收入风险、支出风险、赤字风险、债务风险等，这种分类解释显然是不严密、不科学的。实际上财政风险是一种可能性，或者说政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。-1-任何风险都是由一定的主体来承担的，从不同的主体身份出发，其所承担的风险内容是不同的。在现代社会中，政府是个双重的主体：既是一个经济主体，也是一个公共主体。作为经济主体，政府与企业、个人等经济主体在法律上处于平等的地位，拥有相应的权利和义务，它维护的是政府自身的公共产权。从这个意义上讲，政府面临的财政风险与企业是类似的，如财产损失风险，人员伤害风险，赔偿责任风险及投资失败风险等。作为公共主体，政府要承担的支出责任与义务，不仅包括法定的，也包括法律没有规定或认定，但社会公众认定的支出责任和义务（即推定的）。从这个意义上讲，政府要做的就是维护公共利益，承担公共风险。1999年，农村合作基金会关闭，当时为了保持社会稳定，在公众期望和社会压力引致下，政府被迫承担了清偿责任，不少地方财政无力承担，不得不向银行举债，至今仍有很多挂账，成为地方政府财政的一大包袱，威胁着地方财政的稳定。这就属于公众期望和社会压力所引致的支出责任和义务。二、我国财政风险的现状及产生的历史背景我国的财政风险源于改革开放以来的财政困难，也是伴随着国有企业改制、金融体制改革、财政体制改革及投资体制改革所产生的。上世纪八十年代到九十年代中期的表现是：财政收入增-2-长速度缓慢，财政收入占GDP的比重、中央财政收入占财政总收入的比重偏低，财政支出的压力逐年增大，赤字规模不断增加，财政奖金的安排捉襟见肘，大规模发行国债缓解了支出压力，却加大了财政风险。政府债务有四大类型，不单有国债这样的显性直接负债，还有隐性直接负债，显性或有负债，隐性或有负债。我们平时关注的债务是第一类，显性的直接债务，其他三部分基本不大关注，也没有列入政府的正式财政报告里。中国政府实际负债规模大于公布的国债数。九十年代中期以后，随着我国分税制财政体制改革及其配套措施的实行，财政收入增速加快，其占GDP的比重逐年提高，尤其是中央财政收入占财政总收入的水平提高到近55%，接近发达国家水平，中央财政的宏观调控能力得到加强，防范财政风险的能力有所提高。但是政府债务的各类因素却使得诱发财政风险，导致财政危机的可能性加大了。这些因素有以下几个方面：（一）政企关系的变化导致财政风险增大1、政府与国有企业的关系。在传统的体制下，国有企业的利税上缴是政府财政收入是主要来源，政府对企业投资的支持，主要是通过直接拔款，国有银行信贷以及直接补贴的方式进行的。随着国有企业转制，政府对企业的投资不再采取支持而是采取担保或保险承诺的方式，比如以政府出面引入外资，这种承诺-3-并不表现为经常项目的现金开支，所以不纳入政府预算列支，但它却是一种隐性的预算以外开支或责任，在一定条件下会形成对财政的额外列支要求。如果国有企业没有根本好转，财政仍然面临极大的债务风险。2、政府与国有银行的关系。国有银行一方面体现政府的宏观调控政策，另一方面又是特殊的国有企业。国有银行吸收居民储蓄，是以强大的国家信用也就是财政信用担保为后盾的，对居民有很强的负债约束，这是财政风险存在的一个方面，另一方面在国有商业银行股份制改组过程中，银行要核销大量的不良资产，这种资产的损失最后的承担者依然是财政，而且在银行改组过程中，财政又注入大量资金，2004年初，中央财政为建行、中行股份制改组注入400亿元，可以说此举是背水一战。不改革只有死路一条，要改革财政又面临巨大的风险。（二）财政预算体制不合理带来的地方政府财政风险现行分税制财政体制下，中央财政收入占财政收入的比重提高，增强了中央政府的宏观调控能力，反过来则地方政府的财力增长却远远赶不上财政收入增长速度，而相应的事权并没有缩小，这种事权与财权的不统一客观上导致了地方政府财政支出压力进一步增大，既违背了分税制