认真贯彻落实监督法积极稳妥开展规范性文件备案审查工作丽水市人大常委会副主任宋永平规范性文件备案审查是各级人大常委会行使监督权的重要内容之一，做好这项工作，有利于维护社会主义法制统一，促进法治政府建设，维护公民、组织合法权益。为进一步规范和推动我市人大常委会规范性文件备案审查工作，根据监督法和《浙江省各级人大常委会规范性文件备案审查规定》（以下简称省人大《规定》），市二届人大第二十三次常委会于8月22日审议通过了《丽水市人大常委会规范性文件备案审查暂行办法》，这标志着我市规范性文件备案审查工作全面启动。本文就如何开展规范性文件备案审查工作，试从人大常委会规范性文件备案审查的意义、范围、标准以及程序等方面谈一些看法，以期抛砖引玉。一、开展规范性文件备案审查的必要性及重要意义规范性文件备案审查是宪法、法律赋予人大常委会的重要监督职权，是人大常委会法律监督职权的主要形式。开展规范性文件的备案审查对于推进民主法治建设，保障宪法和法律正确实施，维护人民合法权益，促进社会和谐，具有十分重要的意义。一是开展规范性文件的备案审查，是贯彻落实监督法的需要，也是民主法治建设的必然要求。依据宪法有关规定，立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经做了规定。监督法又设专章对规范性文件的备案审查作了衔接性规定，把规范性文件备案审查作为人大常委会依法行使监督职权的经常性监督方式之一，这是新形势下完善人大监督制度，加强人大监督力度，增强人大监督实效的又一重要举措。有效地开展规范性文件的备案审查工作，对于确保规范性文件不与宪法、法律、法规相抵触，促进社会主义法律体系的和谐统一，推进民主法治建设，提高法治化水平，保障和维护广大人民群众的根本利益具有重要意义。二是开展规范性文件的备案审查，是保障宪法和法律正确实施的有效手段，有助于维护社会主义法制的统一。规范性文件的一个本质特点是具有普遍约束力，如果规范性文件存在着不合法、不合情、不合理等缺失，一旦实施，危害的不是某一个人或者几个人的利益，将会在一个较长的时间，影响到一个方面、一个地区，损害人民群众的利益，甚至会引发社会的不稳定。人大常委会加强对规范性文件的审查监督，及时纠正或撤销与法律法规相抵触或存在损害公民、法人和其他组织合法权益的情况的规范性文件，把好规范性文件的质量关，从而防止执法偏差现象的发生，确保法律法规在本行政区域内得到正确统一实施，维护社会公平正义。三是开展规范性文件备案审查，是促进政府依法行政的现实需要，有助于从源头上预防和减少违法抽象行政行为的发生。按照行政法理论，行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。目前对具体行政行为可以通过法院的行政诉讼实施外部监督，从而规范具体行政行为。但对于影响面更大的抽象行政行为，由于长期缺乏有效的外部监督，使得有些规范性文件因更多地体现了政府及其部门单方面的“意志”和“才智”，导致出现不合法、不适当的规范性文件，损害公民、组织合法权益，影响法治政府建设。通过对规范性文件的备案审查，人大常委会既可以通过监督促进政府依法行政，也可以将民意反馈给政府，充实到规范性文件中，从源头上防止和减少违法抽象行政行为的发生，更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进社会和谐。二、关于规范性文件备案审查的范围问题目前法律没有明确规定规范性文件的概念、定义和内涵，导致实践中对规范性文件备案审查的范围存在不同认识。根据立法法第八十九条、监督法第二十九条和省人大《规定》第三条的规定，地方各级人大常委会备案审查的规范性文件主要有三类：1、本级人民政府规章；2、本级人民政府发布的决定、命令；3、下一级人大及其常委会作出的决议、决定。但在实际工作中情况比较复杂，有些文件具有规范性，但并不称为“决定”、“命令”。对于此类情形的界定，关键是要把握规范性文件“普遍约束力”的实质要件，即判断是否为规范性文件，不能仅仅看题目是不是“决定”和“命令”，要根据其内容判断是否对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力。只要符合规范性文件的这个实质要件的，不管名称叫什么，都应当列入备案审查范围。因此省人大《规定》第三条第四项作了“其他应当报送备案的规范性文件”的兜底性规定，省人大常委会办公厅关于贯彻实施省人大《规定》的意见（浙人大常办函［2008］21号）对此也作了说明。三．关于规范性文件备案审查的标准问题立法法第八十七条和监督法第三十条规定了地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府制定的规章、发布的决定、命令以及下一级人大及其常委会作出的决议、决定的情形，这也是规范性文件审查标准的法律渊源，既包括合法性审查，也包括适当性审查。省人大《规定》第八条在上述法律规定基础上，进一步将审查标准细化为六项。其中合法性审查既包括实体上的合法审查，也包括程序上