六招化解地方政府债务风险2010年06月08日《中国经济周刊》我国现有的地方政府负债余额大，有资料估计约为4.1万亿元，其中地级市与区、县两级占61％，约2.4万亿元。这是不是个准确数据，还说不清，因此，要准确地反映，还需要进行一次普查。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在30年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的债务。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部债务。三是由于政府任期制，有些债务当期难以反映出来。债务的缘起那么，导致一些省市财政收支难以平衡的原因是什么？按照1994年3月22日通过的《预算法》第28条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编列，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，严格意义上说地方政府是不存在收支失衡的，也就是说从财政账面上看是没有财政赤字的。那么，为什么又形成地方政府债务呢？主要是地方政府靠借债搞建设，债权落空或者超过还款能力形成的地方政府债务，是对后续财力的透支，这种透支积累到一定程度将引发财政风险。中部某省某地级市，市直政府目前债务总额达30.62亿元，相当于2007年市直财政一般预算收入的7倍之多，即便市直可用财力即使全部用来还债，也需要7年才能还清。如果按城区人口70万人计算，平摊到每人的政府债务约4400元；如果按市直行政事业单位在职人员2.6万人（即行政在编人数）计算，人均债务近11.8万元，若按人均年工资2万元计算，需要6年不发工资才能还清政府债务。由于政府债务拖欠，上级财政通过国库扣款和加收罚金的方式对所欠债务予以清收。到2006年底，该市世界银行贷款中等城市项目已累计扣款23698万元，水资源项目扣款551万元，教育项目扣款518万元。2006年，下达罚款、加收滞纳金1432万元；先后8次罚款2800万元。归还政府债务一靠收贷还款，二靠财政资金垫还。由于收贷艰难，财政垫还资金占了应还款额67％，其结果直接危及财政保工资、保运转。债务利息作为政府债务的衍生物，更使沉重的债务负担雪上加霜。每年市直政府仅世界银行贷款债务利息就达2833万元。2007年，该市直财政一般预算收入为4.1亿元，而当年到期的各项政府债务达2亿元，占市直财政一般预算收入50％，政府债务的还款压力已严重影响国库资金调度，严重影响财政预算支付，严重影响财政正常运转，严重影响市政府形象，降低了政府信誉，对该市的长远发展产生严重不利影响。债务的两大构成地方政府债务按表现状态可分为直接债务(显性债务)、间接债务(隐性债务)。政府显性债务是以政府名义签定合同、可以直接用货币度量的政府债务，主要包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发有偿资金等。政府隐性债务包括地方政府担保债务，如担保的外债、以人大立法的形式为建设项目提供的担保，地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口以及政策性增支缺口等等。以中部地区某市为例：目前市直政府债务总额达30.62亿元，其中：政府直接债务9.76亿元，政府担保债务20.86亿元，主要包括6个方面：一是外国政府贷款6.35亿元。二是世界银行贷款4.1亿元。市直世界银行贷款项目8个，包括中等城市项目某市分项目、长江水资源项目、地方病防治项目、长江上中游农业开发项目、农村改水项目、森林资源与保护项目、教育发展项目、长江水灾紧急恢复项目。项目涵盖了农业、水利、教育、卫生等方面。目前大部分已进入还款高峰期。三是国债转贷5.19亿元。四是国家开发银行贷款城投公司项目14.51亿元。五是农业综合开发项目1190万元。六是企业改制贷款4500万元。在其他地方，政府债务还包括大量的粮食经营亏损挂账、拖欠的应发工资、企业基本养老金、社会保障资金缺口等等。六大化解路径如何化解地方政府债务风险？笔者认为有以下路径可供选择。对政府债务进行归口管理，克服目前政府债务多头管理、债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的现状，由专门的部门统一管理政府债务。要调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出部分资金用于偿债。推行债务信用评级制度。运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警，并规定合理的债务安全线。对借款单位拖欠行为进行制约。对有钱不还的单位，实施跟踪监督。并严格限制其支出行为。对有欠款的单位包括企事业单位不准更新车辆，不准出国考察，不准新上项目，不准再贷款（贷款还债除外）等。不断完善政府债务管理的法律框架，规范政府举债行为，防止产生新的债务。要以政府名义发文，对政府债务的借、用、还全过程进行管理，明确举债目的，规范举债决策程序。修订《预算法》，赋予地方