推行农村税费改革还需变革行政管理体制【摘要】：正在全国20个省区轰轰烈烈推行的农村税费改革,被很多人寄予厚望,甚至被称为继土改、家庭联产承包责任制之后的“中国当代农村的第三次革命”。此次税费改革的主要内容可以大致归纳为两点:第一,通过取消三提五统、各种杂费,逐步取消劳动积累工、义务工，建立以税率提高的农业税以及农业税附加为主体的农村税制，即所谓“费改税”；第二通过中央和各级政府配套财政转移支付填补地方财政缺口。矛盾也显而易见:农民减负,县和乡、村就要减收，按原有的经费收入渠道和格局,农村基层政府和义务教育就难以维持正常运转。农村税费改革在试探中面临的这个两难局面,实际已经提出了超越农民减负范畴的若干更深层次问题。一、改革农村行政管理体制的必要性（一）现行的行政管理体制和市场经济不相适应中国从1978年十一届三中全会正式提出建立中国社会主义市场经济的战略决策以来,一直在进行着渐进式的市场化改革。2001年12月11日正式加入WTO,标志着中国市场经济建设进入一个新的发展阶段。市场经济条件下对行政管理体制的基本要求是行政管理体制要能确保政府是经济运行过程的调节者,经济流动秩序的制定者和维护者,执行经济活动规划的仲裁者以及战略规划的制定者。行政管理体制要能确保政府的行政方式要以市场和效率为中心,即一方面政府的行政是建立在市场资源配置的基础之上,另一方面政府行为方式的选择要更多地体现效率原则。而中国现行的行政管理体制是建立在高度集中的计划经济基础之上,一方面政府的职能及其运作方式具有较强的指令性特征,形成了从上到下完整的指挥系统,政府直接介入经济运行,政企不分,甚至把经济组织也行政化,形成越位;另一方面体系不完整和机构过度膨胀并存,如己建立但和市场经济相悖甚至起副作用的部门难以取消,而适应市场需要的监督机构却没能建立起来或职能不到位。中国乡级政府产生的直接的原因是为了保证催耕催种计划的落实,另外就是因为当时交通和通讯不发达,行政辐射的面积有限,需要乡镇政府进行面对面的管理。但是现在这些因素基本不存在了,而且因基层政府过多行政干预,还扰乱了市场运行秩序。但多年的改革并未触及这一计划经济的产物,而且还建立了一级财政,强化了这一级政府。（二）现行的行政管理体制是造成农民负担沉重的重要原因之一首先,建国50年来乡镇机构设置变动频繁,但历次变动的一个共同特点是该减的人没有减下来,新设的机构又要增人,造成机构臃肿,冗员膨胀,人浮于事。因乡镇行政机构改革滞后,大部分乡镇财政入不敷出,因人多且都要吃饭,财政收入部分(包括农业税和统筹提留费)全部用于人员工资和办公费都不够,那么“统筹提留”该办的事除了乱收费、乱罚款、乱集资摊派取得资金以外,几乎所有的乡镇都负债累累,这一切负担都要有农民来承担。其次部门多,条块分割,关系难以协调,政府行政效率低下,该管的事没能管起来,但反过来由于旧的行政管理观念的简单复制,地方政府主导地方经济,逼民致富的事较为普遍,严重地阻碍了农民自由地按照市场规律来对产业结构进行调整。另外,在农村公共物品的供给上,因组织行政化,过分强调对上代理化的势头,对需求的动态适应性不强,更是造成农村有限的公共资源浪费,提高了公共产品的供给成本。而这一切由于行政管理体制造成的成本最终都要由农民来承担。（三）行政管理体制的改革是顺利推进农村税费改革的关键鉴于税费改革主要靠县乡村的基层干部推动,然而基层财政可支配收入剧减,导致政府提供公共产品和公共服务的能力大为下降,有的县乡甚至连干部的工资也发不出来,这自然会影响他们推动改革的积极性。欲动税费而吏治不改,既动税费而上级财政转移支付却不足以弥补基层财政的缺口,在基层官员的“巧立”之职权尤在时,为了抵消税费改革带来的收入的减少,一些地方政府回到乱收费的老路上,造成农民负担的反弹,就再自然不过了。农村税费改革最大的症结在于,庞大的基层政权已演化为依附于农民身上的既得利益集团。农村税费改革所形成的冲击不仅是财政收入的减少,更重要的是减少了这一集团从农民身上“寻租”的机会。因此,在行政体制改革不配套的情况下,等于依靠在这场改革中利益受损最重的阶层去推进这场改革,按经济学“理性人”的假设去分析,这场改革的结果可想而知。二、农村行政管理体制改革路径的现实选择农村行政管理体制改革要解决的问题是在市场经济条件下农村需要一个什么样的管理组织,现行乡镇政府该何去何从。这是我国农村基层政权建设中一个十分重要却又一直没有解决的问题。在农村税费改革的背景下,这一问题再次被提上议事日程,而且迫切需要从根本上加以解决。对此,已有的研究给予了较多的关注,主要观点有两种:（一）是乡镇政府改为县级政府的派出机构即取消乡镇政府,改设乡(镇)公所或办事处,将乡镇政府变成县级政府的派出机构,接受县政府的委派,专事县政府