PPP模式与公共项目财政投资的转型——系列之一PPP模式与公共项目财政投资的转型王春成武若思1PPP（Public-Private-Partnership）是近年来新兴的一种公共项目投融资结构。它以公、私合作为核心，以有效引入市场要素为基础，充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用，为公共产品和服务的供给以及财政投资项目安排开辟了一种有效模式。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，并明确了财政改革路径与方向。财政投资项目的PPP模式操作，是市场决定资源配置的鲜明体现，将对财政投资和项目安排的理念产生深远影响，具有巨大的制度意义和实践价值。一、PPP模式——一种传统、两项革命一般而言，传统公共项目的资金来源限于公共财政，民间资本只能通过信贷、置换等资本运作的方式介入。财政学界和实践界早已关注到，传统模式的不足主要体现在财力负担沉重，项目管理乏力，运营效率低下，对市场存在挤出效应，以及无法充分调动各方积极性等方面。各种声音不约而同地主张，引入市场因素和私人资本参与公共产品及服务的提供，是破解公共资源即存悲剧的最终途径。概言之，公私合作已成为一种传统，为各国在理论探索和财政改革的进程中所坚持。近年来，中东欧及中南美洲国家在PPP方面的巨大成功，使人们更加清晰地认识到其重要意义。PPP模式实现了公共项目操作两个方面的革命：（一）公共项目融资模式从传统的信用融资向项目融资转变。这意味着公共项目真正地成为“项目”，而不再是一种简单的财政投资行为。从金融市场的角度来看，对一个项目的融资可以划分为两种：一是信用融资，以借款人信用为基础，项目前景仅是信用能力的一个方面，借款人提供完整的信用担保，融资方对其具有追索权；二是项目融资，以项目前景为基础，项目未来收益是主要保障，借款人接受收益监管和项目资产抵、质押，融资方具有更全面的尽职调查义务和项目参与权。PPP模式下，一般基于项目成立SPV（SpecialPurposeVehicle，特1王春成，财政部经济建设司。武若思，中央财经大学法学院。殊目的公司），实现了项目本身和投融资主体间的风险隔离。同时，PPP模式以完整的契约体系和完备的法律架构维系并协调项目各方，合理匹配各方成本与收益，未来还款主要依靠项目预期收益，是严格意义上的项目融资。财政有限担保，财政信用有限介入或不介入融资安排，是PPP模式的关键特征。财政角度来看，这意味着PPP模式有效控制了主权信用（中央财政）或次主权信用（地方财政）因项目实施而带来的或有预算约束和隐性债务风险。（二）公共物品及服务的供给从传统的政府购买向私人资本对公共财政领域合理参与转变。各国近年来在公共服务尤其是基础设施建设方面，做出了诸多引入私人部门的尝试，其中包括BOT（Build-Operate-Transfer）模式。有观点认为PPP模式是BOT模式的延伸。事实上，二者存在本质差别。PPP真正实现了私人资本参与公共项目的模式革命。BOT模式下，私人部门负责项目建设和部分前端投入，并为收回成本而在一定期限内占有特许权，但始终不拥有项目所有权，且最终必须向公共部门转移项目，自身完全退出。BOT模式的简版——BT（Build-Transfer）模式下，私人部门甚至仅负责“交钥匙工程”的建设。PPP模式以政府与私人部门间的特许权协议为基础，公共部门通过特许权安排掌握项目主动权，并有效借助私人部门的专业能力，同时实现向私人资本的风险分散；私人部门对项目评估、决策、投融资、建设和运营全程参与，其获益途径可以来自于项目运营和特许权实施，也可以通过获得与项目不相关的其它公共资源（例如：税收优惠、沿线优先开发权、其他业务牌照等等）来实现。由此，PPP模式有效解决了财政直接投资在效率方面的固有顽疾，同时在公、私两部门间建立紧密的利益联系，规避私人部门道德风险。二、PPP模式推动公共项目财政投资业务转型的实证考察总结前述，PPP模式在财政项目投资中具有不容忽视的功能价值，主要体现为融资结构功能、风险管控功能和效率提升功能。抛开其成功引入社会资本和民间管理，从而大幅减轻财政的财力和管理负担不谈，仅以财政体制改革和财政投资业务转型的实证角度来考察，PPP模式至少在如下几方面具有颠覆性意义。（一）PPP模式与政府事权、支出责任划分简单来理解，“建立事权和支出责任相适应的制度”有两层含义，一是科学划分事权和支出责任，二是实现事权和支出责任的匹配。财政资源对公共项目的介入方式和程度，要视项目的公共产品属性来确定，一方面要根据项目非竞争性和非排他性强度，确定公共资源介入程度；另一方面要根据项目经济属性和受益