转型背景下高度城市化地区的过程式规划探索——以杭州市古荡、文新单元控规修编为例赵佩佩刘彦胡庆钢【摘要】随着城市转型发展的深入，城乡规划编制的理念、重点、技术方法等也面临相应的转变。本文结合杭州市古荡文新单元控规实施评估及规划修编的实践，对高度城市化地区“过程式规划”方法进行探索，提出相应的控规评估体系和控规修编办法，以期为今后的同类型规划提供一定参照依据。【关键词】过程式规划；规划转型；规划评估1．现阶段规划转型背景概述上世纪90年代中后期以来，伴随着经济的高速增长和农村劳动力向城市的大规模迁移，我国进入快速城市化阶段，以量的增长为目标导向的蓝图式规划是这一时期规划的主要类型，基本适应了以土地经济为主导的城市发展的需要。在支撑经济高速增长的动力终结之后，尤其是以杭州为代表的东部沿海城市普遍出现了城市人口激增，空间过度蔓延，功能结构不合理，公共配套滞后，环境污染加重等一系列问题，以高增长、高消耗、高排放、高扩张为特征的粗放型增长主义城市发展模式难以为继，地方发展转型的意愿日益迫切。城市发展从追求量的增长转向质的提升，在此背景下，城市规划主要任务从满足基本的增长需求向促进城市化转型提升，统筹社会、经济、环境均衡的科学发展转变。规划的主导范式也从传统图1现阶段城市问题的蓝图式规划向过程式规划转变，具体表现如下：1.1规划的价值观从经济增长至上向社会、经济、文化、生态多元价值融合转变在快速城市化阶段，城市规划以满足经济和空间增长为基本导向。在经历了超常规快速发展之后，先发地区的城市空间框架基本拉开，而环境、社会、文化、特色等问题开始凸显，传统专注于空间增长的宏观结构规划已不能解决新时期的城市问题。以经济增长为基本导向的依赖路径要逐渐转向统筹经济、社会、环境均衡的科学发展。城乡规划必须适应城市发展模式的价值转换。1.2规划的核心要素从增量土地向存量土地转变在国家宏观调控和严峻的资源环境约束背景下，城市发展道路亟需由粗放式、资源高消1耗式增长向内涵式、资源集约式发展的转型，控制增量、盘活存量、优化结构、提升品质是未来城市空间发展的主要方式。城乡规划的空间要素从增量土地向存量土地转变，规划的主导范式也开始从满足外延扩张的增量规划向集约更新的存量规划转变。增量和存量规划并重成为未来一个时期城乡规划工作的必然选择。1.3规划的任务重点从满足空间扩张向功能、效率和品质提升转变功能完善、环境改善、城市安全、社会和谐、文化遗产保护已成为现阶段我国城市发展需要解决的重点问题。城乡规划的任务重点也从满足空间扩张为主向功能、效率和品质提升转变。1.4规划的工作方法由粗放式规划向精细化规划转变面对日渐成熟的建成环境和复杂的城市问题，规划的工作方法需要从粗线条式规划向精细化规划研究转变。通过对中心区位土地价值的重新认识和发掘，对优势资源要素的判断和整合、对存量土地的梳理和再利用，对城市发展中重大问题的深入研究，对历史、文化价值的重新认识和挖掘，达到城市功能提升、环境改善、特色重塑的目的。2．控规思考与应对2.1控规编制的新变化在快速城市化阶段，城市表现出以外延扩展为主的空间特征，通过增加建设用地面积、获取土地增值来推动城市的增长，土地是政府经营城市的主要资源。在支撑经济高速增长的动力终结之后，紧缺的资源与严格管制的约束将使城市空间发展方式转向集约化内涵式为主，控制增量、盘活存量、优化结构、提升品质是城市空间发展的主要方式。在我国现行法定规划体系中，控规是落实规划实施的直接依据。在市场机制下，尤其是《物权法》和《城乡规划法》出台之后，涉及土地权属和利益的控规往往成为不同主体博弈及矛盾的焦点。在城市转型发展背景下，以控规为代表的中观层面规划也需要从传统以满足土地出让需求的开发控制为主，转向通过高效利用有限的存量土地资源，以满足人的基本服务需求为核心，提升居民生活质量和幸福感，同时增强城市综合承载力和提升城市运营效率。2.2先发地区控规面临的新问题近年来，在长三角的一些先发城市化地区已经面临规划主导范式的转变，即从增量扩张型规划转变为存量优化、集约更新式规划。以杭州市主城区为例，在最近修编的130个控规单元中，有半数以上的单元是位于城市成熟建成区内。这些单元同时又面临先发城市化地区的一些共性问题。以杭州市古荡、文新单元为例，其发展源自杭州城市化进程的迅猛推动。这个被誉为杭州市最佳的人居板块，在经历了十多年的快速发展后，超量的居住用地出让加剧了该地区的结构性失衡。单元存在的主要问题表现为：（1）存量空地不断开发消化，2011年单元用地建成率已达97%以上，区内增量土地寥寥无几。（2）单元原属余杭政府管辖