1预算百年反思2012-07-09第09版：中外历史作者：张学博来源：学习时报字数：34811912年中华民国成立，拉开了中国走向现代国家的序幕，同时也拉开了中国现代预算制度的序幕。从民国时代的预算公开尝试，到延安时代的预算民主实验，再到解放后1950年财政收支概算草案，到2011年中央部门陆续公布“三公”经费支出，整整走了100年。弹指一挥间，百年过去后，我们的预算制度有诸多进步，但是离现代国家的公共财政相距甚远。今天，我们回顾百年中国预算历史，为的是继往开来，反求诸己，思考如何使中国尽早迈入一个真正的预算国家。民国时期的预算公开（1912—1937）民国三年，北洋政府公布《中华民国约法》，规定：“国家岁入岁出之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院。”这是我国审计权力列入根本大法之始。同年颁布的《会计条例》，设计出一套较为完整的预算制度，对预算年度、总预算、预备金、编制方法等都有规定。预算制度颁布后，到1919年以前的执行情况较好。1920年后，由于军事开支剧增、提防截留中央专款严重而流于形式。不过，在1925年的时候，仍追编了前4年的预算，说明当时执2行预算制度还是比较认真的。南京国民政府时期，预算制度继续缓慢进步。1932年，国民政府在经过较长时间准备后，颁布了中国历史上第一部《预算法》。此外，预算与决算并重也是国民政府预算建设的特色，既详列预算计划，又注重督促施行。到了1935年，民国政府又制定了各县市办理预算的具体办法，其中明确规定“县市地方预算核定后由县市政府印刷多份公布城乡，并在当地发行或销售之报纸披露全文，俾人民一体周知”，从制度上保证地方预算必须向公众公开。民国时期的预算公开尝试，可以被视为现代中国历史上对于预算制度的正式演练。但是由于连年征战，整个国家的预算更多地流于形式，不得不说是一大遗憾。延安时代的预算民主（1935—1947）延安时期，边区参议会按照民众意愿，通过民主程序审定和监督政府财政收支之事，便是延安的预算民主。从当时的预算决议案来看，当时边区参议会对政府财政工作的审查监督并不是“虚”的，其中既有对概算的设计、监督权，又有审查、批准权；既明确提出政府税收工作中存在的问题，又拥有对政府税收工作提出“必须”、“不得”等要求的权力。边区财政的确是民主的财政，是人民可以“说话”的财政。由于建立了严格的预算监督体制和民主参与机制，相比以往的任何政权，延安最值得骄傲的成就，就是它的高度廉洁。上世纪340年代，几乎所有访问过延安的外国观察者都持同样的看法，边区政府没有敲诈、勒索，官员的廉洁奉公在远东仅见；也正是凭借民主手段，边区政府才能在四面封锁、瘠地养兵的艰难环境下，成功地鼓励生产、征收粮税，并平衡了财政预算。那时的中国共产党深深扎根于人民群众之中，那时的人民群众也殷切地期待着党的指引和领导。从延安的经验我们可以看出，预算与民主是相互伴随的。严格预算制度同时会引导政府走向廉洁。今天，我们倡导反腐败，通过打击腐败典型以及各种制度反腐措施来落实，但没有抓住最根本的问题。严格的预算制度的落实是解决腐败问题的治标治本之策。延安精神不仅仅是艰苦奋斗，更重要的是民主制度和预算制度。改革开放之前的预算制度（1949—1978）1954年，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》规定，各级政府预算由同级人民代表大会批准，这就使政府预算具备了向立法机构负责的特征。新中国成立初期政府预算制度建立后，经历了20多年的缓慢发展期，这是我国传统的计划型财政与国家预算存在和发展的时期。在这种计划型财政下，预算只是计划的附庸，其地位和作用都不显著。预算跟着计划走，编制简单粗放，没有法律性、权威性和严肃性。1978年前尽管预算活动作为政府管理活动的一部分确实存在，但由于国家政治生活的不正常，预算活动也难以正4常，出现多年的赤字。在这一阶段，政府预算制度出现过几次严重的挫折和失误。如1958年的“大跃进”运动中，财政的综合平衡被认为是“右倾保守”，主张超预算的“积极平衡”，结果造成1958年、1959年和1960年三年严重的预算赤字；1966—1977年期间，由于“文革”的冲击，人民代表大会活动被迫中断，这期间也没有正式编制的国家预算和国家决算，财政赤字也比较严重。这个时期的预算制度存在两个最大的问题，一是预算外资金庞大，二是秘密预算。解放初，为了经济建设和国防的需要，国家将财