0732.地位重塑与方法重构：转型时期城市总体规划的思考与探索陈琳摘要：城市总体规划作为我国城乡规划体系中的核心层面，在城市发展和建设中发挥着不可替代的作用。在现行的城乡规划体系中，总体规划承上启下，以全国和省域城镇体系规划为依据，体现国家意图，落实地方政府需求，指导详细规划，并与同级专项规划相衔接。随着中国社会经济进入转型发展的关键阶段，市场化不断深入，城市利益主体日益多元，社会快速发展和转型，城市总体规划的编制技术与工作方法也面临着新的要求与挑战。因此，明确城市总体规划的定位和作用对于指导我国城市总体规划转型发展具有重要意义。文章基于全国多个城市的深入实地调研、详细的国内外案例剖析、广泛听取专家意见，以及全面系统的理论梳理，从城市总体规划基本概念辨析入手，探讨其转型发展的基本维度，进而重点思考转型时期城市总体规划应有的地位与作用，提出“城市总体规划作为一项公共政策，应是城市政府在一定规划期限内引导城市发展、优化空间结构、统筹城乡资源的战略纲领、法定蓝图和协调平台”的基本认识，并结合上海市南桥新城总体规划编制的实际工作，论证强化城市总体规划地位与作用的编制方法的可行性。关键词：城市总体规划、地位与作用、编制方法、创新探索1.城市总体规划的基本认识1.1基本概念在我国现行的城市规划体系中，城市总体规划无疑是位于最顶层并最具权威性的规划。其主要任务是确定城市性质、规模和城市发展方向，对城市中各项建设的布局和环境面貌进行全面安排，选定规划定额指标，并制定规划的实施步骤和措施。按照《城市规划基本术语标准》（1999年）中的定义，城市总体规划（以下简称总规）是一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。值得关注的是，新版《城乡规划法》出台后，定位于公共政策的城市规划在基本价值导向上赋予诸多新的内涵。然而，无论是《城乡规划法》还是《城市规划编制办法》，均没有在法律法规层面对“总规”给予重新的界定。与此同时，近年来大量的学术论文围绕新时期总规的地位作用、规划方法、实施评估、政策导向，从理论到实证的各个层面展开激烈的讨论。从中不难发现，公共政策性、战略性和综合性是当前各方面对于总规的普遍共识。1.2历史循迹回顾发展历程，有助于更好地认知总规的角色定位。以建国来核心法律法规的更迭为1标志，中国的城市规划体系经历了三轮演进（图1）。其基本框架是在稳定了总体规划和详细规划两层次工作体系的基础上，逐渐丰富其内部层次，以适应不断变化的社会经济发展的需求，从而更好地指导城市发展与建设。图1中国城市规划体系演进示意图在现行的城乡规划体系（图2）中，总规以全国和省域城镇体系规划为依据，体现国家意图，落实地方政府需求，指导详细规划，并与同级专项规划相衔接。但是理性的工作框架在市场化的环境中仍然面临着诸多挑战。2图2我国城乡规划体系示意图由于政治与政策环境的差异性，在不同的阶段，总规表现出不同的工作特征。计划经济时期，总规由上级部门直接指导，地方政府配合完成，以落实项目建设为目的，实施效果良好。到了改革开放初期，总体规划依靠上级行政指令推进，地方政府编制实施，以弥补历史建设欠账为重点，实施效果较为理想。进入全面建立市场经济体制阶段，总规开始出现两个方面的不适应。一方面，市场化要素在城市建设中所发挥的作用日益凸显，习惯于计划经济体制下行政指令推进规划实施的基础环境已经不复存在，打断了从编制到实施的既有机制传导链条。总规在技术方法、实施保障、政策应对等环节出现不适应。另一方面，中国的城镇化进程在工业化的推动下步入成长期，快速的城市建设亟须总规的统筹指引和宏观调控。正是基于这一背景，“九五”以来，国务院和住建部（原建设部）先后出台了关于总规的一系列工作要求。各级政府将总规视为引导和调控城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。面对政府的发展需求，总规在审批流程、响应机制等领域暴露出问题。2.城市总体规划的转型维度综上所述，自下而上的市场化环境与自上而下的政策化需求已经对总规提出更高的要求。而近年来随着社会经济的转型发展，城市规划工作也步入了转型适应阶段。探索建立与市场经济体制相适应的规划规划编制和管理实施体系成为转型时期总规工作的基本主线。主要表现在以下三个方面。2.1工作思路需要适应从计划经济向市场经济的转变经过30余年的改革开放，市场机制在资源配置上发挥主导作用。城市发展的动力从计划经济时期单一的政府主导力量转为政府、企业、社会的多元化推动力。城市政府向“公共服