重庆科技学院学报（社会科学版）2009年第3期JournalofChongqingUniversityofScienceandTechnology(SocialSciencesEdition)No.32009大学章程与大学内部治理曲耀华，刘清利摘要：我国高校传统的内部治理结构,使高校运作中出现了诸多问题,高校内部治理必须进行重构，重构的途径就是大学章程。关键词：大学章程；高校内部治理；依法治校中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：1673-1999（2009）03-0128-02作者简介：曲耀华（1982-），男，山东青岛人，广西师范学院教育系教育经济与管理专业在读硕士研究生，研究方向为教育政策与教育法学；刘清利（1982-），男，山东寿光人，潍坊科技学院助理讲师，研究方向为高校管理。收稿日期：2008-09-02基金项目：2008年广西研究生教育创新计划资助项目“公立高校内部治理结构的法律分析：从大学章程的视角”（项目编号：2008106031204M20）成果之一。我国《高等教育法》第39～43条规定了公立高校的治理结构，其基本情况是：校长是学校的法定代表人；校长在党委领导下具有全面管理教学、科研和行政事务的权力；学术委员会具有学术事务的审议权；教职工代表大会具有对学校管理的监督权［1］。随着我国高等教育大众化、国际化的快速发展，我国高等教育发展的内外部环境正发生着巨大的变化，但高校的内部管理体制却没有实质性的变化。的积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。（四）学校与师生之间的关系缺乏法律规范毋庸置疑，教师和学生是高校的重大利益相关者，但是在现有的权力结构中，教师和学生几乎处于缺位状态:一是关对于大学与教师之间的关系究竟如何定位，目前的法律对此还没有明确的规定；二是高校中缺乏大学生参与决策的制度化途径；三是作为学生团体性组织的学生联合会只起着管理学生的作用，这种管理带有明显的强制性，在一定程度上造成了大学与学生之间法律关系事实上的不平等，大部分时候，学生都被排除在学校的决策之外。公立高校中教师和学生在权力结构中的缺位状态，从侧面体现了权力的集中化状况。高校内部治理存在的问题，其结果表现为：一是大学主体性和大学精神丧失，大学的批判性与创造性亦由此萎缩；二是人才培养质量与科技创新能力难以提高，高等教育对经济增长和社会进步的支撑作用难以充分发挥。事实上，在2007年3月的“两会”期间，有不少人大代表、政协委员公开批评过大学行政化的弊病［3］。一、我国高校内部治理（一）书记和校长权责重叠交叉我国大学实行的是“党委领导下的校长负责制”，实现“党委领导”与“校长负责”的有机结合，然而在实际运行当中，经常会发生党委包办行政或行政不听从党委意见，甚至党委、行政各行其是的现象；又或者是党委常委会和校务会（或校长办公会）常常联合议事、重叠议事。这种党委和行政共同决策、共同实施、共同监督，看似民主地发挥了集体领导作用的管理体制，实际上却违背了经过时间检验的决策、执行和监督相对分离的科学管理原则。（二）学术权力与行政权力平衡机制的缺失从中世纪到现代社会，在西方大学的历史演进过程中，虽然大学面临的外部环境发生了变化，基本职能也由单一的人才培养拓展为人才培养、学术研究和社会服务等，但大学自治与学术自由精神却是始终未变的，这也是大学得以存在和发展的必要条件。但是在我国，大学组织官僚化和行政本位，导致行政权力高于学术权力；一些大学管理者高高在上，无视学术发展规律，决策武断，出现了做部长时“说了算”，而做普通教授以后是“说了就算了”的情况［2］。（三）校、院、系权责不对等，行政权力过于集中于高层我国大学“校、院、系”直线职能的组织结构，基本上属于韦伯的科层式管理体制，这种结构与体制具有强调等级层次与秩序，强调纵向的信息沟通渠道，权力统一与集中等特征，其弊端是十分明显的：院系权力小、责任大。这既违背权责对等的管理原则，也不利于调动院系参与大学治理结构的积极性，导致信息传递过程受阻、内容扭曲，导致院系工作对上而不对下负责，这不利于调动广大教职员工参与大学治理结构二、高校内部治理途径：大学章程虽然我国已颁布了《教育法》、《教师法》等一系列的教育法律法规，特别是1998年颁布的《高等教育法》，对于大学的权力和责任、政府的权力和责任、教师与学生的权力和责任都作了明确的表述，但是这些规定很原则，缺乏可实际操作的程序规定。因此，要实现大学管理的法治化，需要一系列依照国家法律法规制定的、具有一定法律效力和实际可操作性的规章制度。大学章程正是这样的一种法律性文件，它由大学权力机构根据国家法律法规而制定，是上承国家教育政策或法律法规、下启大学内部管理的具有一定法律效力的治校总纲，是完善高等教育内