中国政府改革创新的前提与方向：地方的视角“中国地方政府改革创新的现状和发展”调查组本次问卷由杨雪冬、陈雪莲、包雅钧提供了设计原稿，在修改过程中听取了赖海榕、周红云、陈家刚、丁开杰等同事的意见和建议，最后由杨雪冬定稿。问卷的统计和初步分析由丁晶晶和陈雪莲负责。本报告的执笔人为杨雪冬。问卷调查者特别感谢“中国地方政府创新奖”总负责人俞可平教授、中央编译局当代所所长何增科教授，以及第四届中国地方政府创新奖20个入围项目的负责人，正是他们的大力支持才使得本次问卷调查得以顺利进行。——没有经过作者同意，请勿引用和使用。推动政府改革和创新一直被认为是中国改革事业的重要的内容，并且随着市场经济体制的建立和完善，日益突出，不仅被视为改革的难点，更被认为是下一步改革的突破口。中共十六届五中全会的《“十一五”规划建议》明确把政府行政管理体制改革作为改革的重点之一。温家宝总理在2006年的一次讲话中说，“推进政府自身建设和管理创新，是行政管理体制改革的主要任务，也是经济体制改革和政治体制改革的重要内容。”温家宝：《加强政府建设推进管理创新》，2006年9月7日，来源：新华网。2008年2月，中共中央17届二中全会专门就行政改革做出了决定。近年来，各级政府的改革创新实践非常活跃，吸引了社会各界的关注，也引起了热烈的讨论。遗憾的是，关于政府创新，我们能获得的信息主要是高层的态度、媒体的报道以及学界的讨论，缺乏地方政府官员这个群体的声音。他们既是政府改革创新的实践者，也可能是改革的对象，创新的干预者，甚至阻碍者。因此，系统地了解他们关于政府改革创新的态度和判断，有助于丰富我们的视角，使我们对中国政府改革创新的方向和困难作出更合理的判断。一、导论改革开放以来，中国能够实现经济持续高速增长，社会秩序在变革中保持稳定，政府在其中发挥了重要作用。这是必须承认的客观事实。然而，普遍的认识是：尽管政府通过不断调整，基本适应了社会经济发展的要求，但是依然需要进一步改革，才能真正符合社会主义市场经济的需要。对于政府改革，中央决策者的态度是明确的，并且正在逐步制订更为可行的行动方案。集中体现在过去五年来的政府工作报告和党中央的几个重要决定中。但是各级地方政府官员如何看待改革和创新的态度则需要进一步探讨。理论界对于地方政府在改革中的作用有两种基本判断。一种是乐观的判断，认为地方政府是推动改革创新的重要主体。这种认识集中体现于由中央编译局比较政治与经济研究中心等几家单位联合举办的“中国地方政府创新奖”的评选活动中。该活动从2001年开始，已经进行了四届，有1000多个地方政府创新项目参加了评选，40个项目获得创新奖。基本上各级地方政府过去几年进行的主要创新活动都被吸纳进来。另一种是悲观的判断，认为地方政府是改革的阻碍者，基本理由有两个：一是地方政府官员的素质低，并且已经成为了改革中的既得利益者，不愿意推进改革；二是地方政府进行的局部改革创新，不利于全国统一市场的形成，妨碍了权力中心推行的制度变迁进程和制度变迁的整体性推进。陈天祥：“中国地方政府制度创新的利弊分析”，《天津社会科学》，2002年第2期75-80页。毫无疑问，这两种判断都可以从现实中找到一定数量的支持案例。但是，随着改革的深入和面临问题的日益复杂化，对于地方政府改革中的作用，只依靠个别案例就做出积极或消极的判断似乎过于简单，不利于清晰全面地了解各级地方政府官员对于改革的总体态度以及对具体问题的理性认识。这就需要通过一定规模的问卷调查来获得更多样的信息，以弥补个案分析的不足。近年来的，有关机构以各级官员为对象进行了不同主题的问卷调查。其中比较有代表性的是中央党校和国家行政学院的研究人员所做的调查。他们利用自己的特殊优势，以在本机构学习和进修的官员为问卷发放对象。中央党校谢志强领导的“中国社会形势分析与预测课题组”从1998年开始，每年针对在党校培训的官员，就当年他们关心的问题进行问卷调查。国家行政学院程萍博士进行的是针对县处级公务员的科学素质调查。此外，海南发展研究院从2004年开始，每年针对官员和学者就改革中的有关问题进行问卷调查。这些问卷调查有两个共同特点：一是问卷样本规模小，发放对象都在300人以内；二是问卷对象均质程度高。中央党校和国家行政学院的问卷都是发放给某个级别官员的，而海南发展研究院的问卷发放对象是“圈内人”。因此，这些问卷都可以算作精英调查。为了避免问卷样本规模小和问卷对象同质程度高的问题，中国“公共管理创新”课题组在2007年依托“第四届中国地方政府创新奖”的评选进行了一次大样本调查。本次调查共在全国20个地点发放了1200份问卷（每个地方60份）。20个地点是进入第四届中国地方政府创新奖入围名单的单位所在地。问卷发放和回收时间在2007年11月初到11月底