我国行政复议委员会制度改革的困境与出路一、缘起:我国行政复议委员会制度的试行行政复议作为一种由行政机关裁决行政争议的机制,在大多数国家或地区都有类似的制度,如日本为“行政不服申诉制度”、韩国为“行政审判制度”、我国台湾为“诉愿制度”、美国为“行政上诉制度”、德国为“异议审查制度”等{1}.而我国行政复议制度运行至今,其自身的制度性弊端也逐渐暴露出来,如复议管辖紊乱、复议机构缺乏独立性等等。为克服这些弊端,提高行政复议解决行政争议的质量和效率,国务院法制办于20XX年发布《国法[20XX]71号》文件,规定北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8省市为试点地区,正式开展了对行政复议委员会制度的改革。根据该文件规定,行政复议受理和审议权相对集中在行政复议委员会手中,其他行政机关不再接受复议申请。行政复议委员会统一对行政复议案件进行立案审查。由此可见,这种改革方向类似于韩国以及我国台湾的行政复议模式,在行政机关内部设置行政复议机构,实行委员合议制,采用准司法程序实行一次性复议。这种制度选择是有一定根据的:我国一直以来行政主导色彩浓厚,行政机关掌握了绝大多数社会公共资源,处于强势地位,人民代表大会的宪法地位和权威难以实现,无法像英国那样由议会设定复议机构对行政机关进行控制,同时行政系统内部也缺乏必要的控权理念,难以形成像美国那样的行政法官和上诉委员会等行政自我监督机制,而且“我国已有专利复审委员会、商标评审委员会等制度先例可供参照,在实际推行时不会遭遇较大阻力,是完全可行的。”{2}同时对于行政复议委员会制度改革的必要性,各界人士也都给予了极大的肯定。其主要体现在以下几个方面:一是简化行政复议管辖体制。行政复议委员会集中了复议案件的管辖权,大大简化了行政复议管辖体制,避免了复议申请人找不到复议机关的尴尬情形的发生;二是保障行政复议的公正性。行政复议委员会直接对一级政府负责,具有较强的独立性,同时其不直接同行政相对人发生纠纷,不会产生“自己做自己的法官”的情形,更好地保障了复议的公正性;三是提高行政复议的效率。行政复议委员会专职受理复议案件,不同于我国原复议机构还承担着监督协调、备案审查、法规、规章或规范性文件起草、宣传咨询、法制研究等众多“法定”事务{3},大大提高了复议的效率。正是由于上述原因,行政复议委员会制度被认为是我国行政复议体制改革的一剂“强心剂”,但正如黄学贤教授所言:“为了使一个制度更加完善,学界不可一味推波助澜,而应冷静思考,探讨其完善之道。”{4}仔细研究发现,行政复议委员会制度能否起到上述作用仍有待商榷,就以保证行政复议的公正性而言,行政复议委员会设立在一级政府之中,实难规避地方政府的影响力,而一级地方政府同其所属的工作部门亦难免存在利害关系,这就使得“行政复议委员会可能在摒弃了部门保护后,却不得不同地方保护继续斗争。”{5}同时行政复议委员会制度改革在我国尚处于试行阶段,自身体制设计存在许多不足,而且其定位的不明晰也导致理论基础的悖离,最终致使其试行实践中面临着诸多困境。二、行政复议制度改革的困境对于行政复议制度改革的困境而言,法理基础的缺乏是内因,导致其理论上的悖论,而其体制设计上的不完善是外因,直接导致实践中试行的障碍。因此,下文笔者将基于其法理基础和体制设计两个方面进行分析,以期在理想与现实之间寻求恰当的定位和出路。(一)缺乏法理基础1.对行政复议委员会合法性的质疑对于行政复议委员会制度的合法性,很多学者都提出了质疑。他们认为我国原有的复议体制规定十分混乱,导致了我国现行复议制度存在着诸多弊端。旧的复议制度是《行政复议法》明文规定的,而行政复议委员会只是根据国务院的通知所设立,从法律效力上看,后者的法律位阶远远低于前者,无权违反其相关规定。然而,行政复议委员会制度却规定了相对集中行政复议权,将行政复议的受理和审议权集中在复议委员会手中,同《行政复议法》的相关规定相违背。正是从这个意义上,毛玮教授指出:“行政复议委员会实质上违反了《行政复议法》及其实施条例,但这种违法实质上反映了行政复议发展的趋势。”{6}但是笔者并不简单认同上述观点。首先我国目前各地行政复议委员会制度的设置虽然分为两种情况,但都强调复议决定不以委员会的名义作出,不同之处只是在于是以市(县)政府的名义还是由法定行政复议机关以自己的名义作出,而《行政复议法》中对于非垂直领导的行政机关,本就规定一级政府可作为行政复议机关,自然可以由政府作出复议决定,而以法定复议机关名义作出决定更是理所当然。可见复议委员会制度并没有”明目张胆”地违反《行政复议法》的规定,而是走了个“擦边球”!其次,曾有许多学者对相对集中许可权