矿山二次资源综合利用政策法规问题探讨张德明乔繁盛王荃（中国矿业联合会矿山环境保护与治理工作委员会，北京，100037）矿产资源是社会经济建设的物质基础，但矿产资源开发也会对环境带来负面影响。矿产资源开发和生产过程中发生的可被再次利用的资源统称为矿山二次资源，它包括二次矿产资源（如各类尾矿、废石、废渣）、二次水和气资源（如矿坑水、工艺废水、废气）、二次土地资源（如压占、扰动和破坏的土地）、二次生态环境资源等。矿山二次资源中最为重要的是矿山尾矿、废石等二次矿产资源。它们不仅造成了资源浪费，并破坏、压占土地，污染生态环境，甚至引发各种地质灾害。因此，从根本上治理矿山环境的重要环节，是开展二次矿产资源的综合利用。本文以二次矿产资源为重点，探讨我国矿产资源及矿山二次资源综合利用的有关政策法规问题。一、我国矿产资源与二次矿产资源利用现状我国是资源大国，又是一个人均资源严重缺乏的国家。我国矿产资源丰富，且多为共伴生综合矿产。但我国矿产资源总回收率只有30%，共伴生资源综合利用率不到20%。全国开展综合利用的国有矿山不足其总数的10%，大量有用资源进入尾矿、废石中，使其成为可进一步综合利用的二次矿产资源。截止2000年底，全国共有各类矿山企业153063个。据不完全统计，1949~2000年底，全国各类矿山产出各类矿废石162.3亿t，其中煤矸石35.6亿t，铁矿废石94亿t，有色金属矿废石25亿t，金矿废石4.6亿t，化工矿废石3亿t。全国矿山累计堆存尾矿50亿t，并以每年排放3亿多t的速度增长。其中铁矿尾矿26亿t，有色金属矿尾矿21亿t，金矿尾矿2.7亿t，化工矿尾矿0.3亿t。此外，全国堆存粉煤灰12亿t。二、我国二次矿产资源综合利用存在的问题全国矿山尾矿、废石等二次矿产资源情况，尤其是资源种类、数量、性质、有价组份含量、理化特性不清，利用途径不明，无法为其开发利用提供决策依据。2．目前大多数矿山企业技术队伍力量薄弱，科研条件差，经济状况欠佳，生产工艺、设备落后，无能力从事这项工作。同时，又出于狭隘本位主义，禁止外来投资者和专利新技术进入开发利用。3．除煤矸石、粉煤灰的综合利用外，仅少数矿山对尾矿、废石中有用金属和矿物进行二次回收，而对尾矿、废石的整体综合利用尚缺乏重视。4．法制建设不完善，缺乏硬性的法律约束，矿山企业对资源综合利用的积极性不高。5．缺少人力和资金的投入，缺乏稳定的市场，尾矿、废石综合利用的许多研究成果难以推广应用。6．产品单调档次低，生产技术水平低，不能规模经营，经济效益差，缺乏竞争力。三、我国矿产资源和矿山二次资源综合利用立法和执法中存在的问题我国涉及资源综合利用的政策，在《矿产资源法》、《环境保护法》中都有原则性规定，同时还制定了一系列具体政策、部门规章、规定和行政法规。有关省（市、区）根据各地的具体情况，也制定了一些地方性法规。但是，我国目前对资源综合利用的政策和立法取向与国外尚有很大不同，表现为不是主要以较严格、强制性的法律法规来进行管理，而更多的是依靠鼓励性政策来调动企业开展资源综合利用的积极性。因此，尽管这一系列鼓励性政策对资源综合利用的开展起了一定推动作用，但由于缺乏完善的法制管理体系和严格的强制性法律法规和政策措施，我国资源消耗高、综合利用率低、资源浪费和环境污染问题仍较为严重。同时，随着市场经济的建立，现有资源综合利用的立法在一些方面已不适应发展的需要，在执法中也存在大量认识、技术、管理和执法不力等方面的问题。1．立法中存在的问题（1）我国资源综合利用政策与法规多分散于国务院各部门单独或联合颁发的规章或规范性文件中，由于“政出多门”，政策与法规建设缺乏系统性、协调性，有些甚至相互矛盾、相互制约。（2）现有的政策法规性文件，多以“通知”、“意见”、“要点”、“办法”等形式下达，立法规格层次低，在一定程度上影响了资源综合利用立法的权威性、稳定性和强制性。（3）单行性法规多，具有可操作性法规少。对于资源综合利用这一广泛领域来说，目前我国还没有一个独立的综合性基本法，以及各主要方面的单行法和针对具体问题制定的法规规章等完整的立法体系。靠单行性政策法规难以规范其中的各种问题和协调各方面的关系。（4）现行的资源综合利用立法虽然有一些管理制度和措施，但与国外相比，由于其缺乏强制性责任规定和制裁手段，难以保证政府法规的有效实施。（5）许多法规措施是七、八十年代计划经济体制下确定的，如减免产品税、国营企业调节税、增值税、所得税、批发环节营业税等优惠措施，由于税制改革而大受影响，甚至有些减免税的规定已无法实现。又如价格管理体制的改革，使得综合利用产品可由企业自行定价的优惠已无惠可言。（6）现行立法中一些内容及规定存在许多不完善、不合理之处，不利于企业开展综合利用工作。