中央研究院近代史研究所集刊第65期（民国98年9月），81-137(C)中央研究院近代史研究所民族自治与中央集权—1950年代北京藉由行政区划*将民族区域自治导向国家整合的过程**吴启讷摘要1950年代，北京的新政权以「民族识别」和「民族区域自治」两项新政策，取代了清末和民国针对边疆少数民族地区推行的行省化政策。本文考察中共在建立五个省级民族自治区的同时，调整边疆行政区划的过程，指出其政策实未改变清朝与中华民国政府的国家整合目标，且在执行方式上，汲取了中国历朝和苏联强化中央集权、防杜少数民族分离的经验。在新疆，中共以「自下而上，广封众建」的方式，操作各级民族自治地方的行政建置、辖境划分事务，让维吾尔人的政治资源受到其他少数民族的稀释与制衡。而在其它四个自治区，中共也因时因地制宜，或将汉人聚居区划入内蒙古，使蒙古人成为少数；或压缩藏族与回族自治的地理空间；或整合、笼络非汉民族中人数最多又温驯的广西僮族，扩大其自治区域范围，造成僮族与岭南汉人地方主义传统相互牵制的局面。本文认为，中共推行民族区域自治制度的手法灵活、细腻而有原则，最终不止成功地在法律上将非汉民族地区事务明确定位为主权国家内政，同时也将该制度中潜在的离心因子有效局限在可控制范围内，真正实现了中央政府对这些地区直接有效的政治统治和行政管辖。关键词：行省化、行政区划、中央集权、民族区域自治、分离主义本稿写作过程中，承谢国兴教授多方指教，三位匿名审查人为本文提供了中肯的意见和极具建设性的建议，谨此衷心致谢。收稿日期：2009年3月16日，通过刊登日期：2009年8月6日。**中央研究院近代史研究所助研究员1950年代，中共经由「民族识别」，在中国大陆建立了制度化的「民族身分」与族群关系的整体框架。以此为基础，中共又建立了以否决少数民族脱离中国国家体制为前提的「民族区域自治」制度。毋庸质疑，中共从事民族识别，进而实施民族区域自治的动机，确有源自共产党意识形态理想主义的一面；而无论在其革命时期，还是建政之后，它都曾尝试从制度面设计及建立维护少数民族各项权益的体制。迹象显示，「民族区域自治」制度至少并非全然无效，因为它得到了少数民族民众某种程度的支持。在这项制度实施后相当长的一段时期内，原本在清朝和中华民国时代频传的民族冲突和政府弹压似乎大幅减少；少数民族民众在文化、资源分配、乃至政治参与等方面的具体权益，得到某种程度的保障，汉族民众甚至抱怨当局对少数民族过度优待，排挤了汉人的权益。对于中央政府的不满，似乎只来自少数民族上层，而这与汉族地主、资本家对共产党的不满似乎并无不同。然而，不论是中共早期主张的民族自决，还是后来主张的民族自治，从来都不是无条件的。在建政之前，中共即坚持，民族的自决、自治，必须服从于“无产阶级的自决”；伴随民国时期外患情势的持续升高，中共在动员民族主义情绪高涨的汉人民众与知识分子方面的需求不断增加，必须相应调整党在涉及非汉民族政治权力议题上的表述，逐步在民族自决、民族自治周围架设起国家统一、领土完整的框架。建政之后，中共同样基于统治中国的政治需要，选择立足于中国国家政权的角度，整合少数民族和边疆的资源。为了永久杜绝边疆少数民族地区脱离中国国家体制与共产党一元化控制的可能，北京将王朝祖先间接统治王朝边缘土地和人民的政策，改为全面的直接统治，目标在于确保国家主权及于边界范围内的每一角落。民族区域自治制度与其背后由共产党掌握实质权力的体制，正是此一全面直接统治的关键环节。当然，中共并不是改间接统治为直接统治的始作俑者。汉、唐帝国在其扩张过程中，都曾致力于以各种方式将朝廷的控制力投射到之前仅在名义上臣服的边远外缘地区；继承蒙元土司制度的明朝，不仅经由「众建诸蛮」的方式削弱土司，也在西南地区实行「改土归流」。十九世纪末，清朝面对前所未见的国际、地缘政治格局，更加速推动化间接统治为直接统治的进程。具体而言，是着手将王朝的「藩属」乃至「属国」改制为政府直辖的行省，一方面驻军、设治、收税，另一方面建立统一的教育体系，推广儒家的文化价值，期待从文化上渐次同化这些「半开化」的民族。继承清朝的中华民国北京政府和国民政府，都依循类似的政策方向，持续推动这一进程，然而并未完全达成预期的成效。行省化措施，依序在回部、满洲、内蒙古盟旗，以及藏语区东部得到了初步的正面结果，新疆、东三省、热河、察哈尔、绥远、宁夏、青海和西康相继建省；但在琉球、朝鲜、外蒙古和由拉萨政权直辖的藏语区，却因种种原因无法推行。大体而言，1950年代以前，在前一类行省化的地区，中央政府的权力仍然无法实质而深刻地投射到地方基层，甚至地方割据或列强入侵，都曾使其中一些省分在一段时间内与中国实质分离；而后一类未能行省化的地区