沈阳农业大学学报（社会科学版），2012－01，14(1)：30-33JournalofShenyangAgriculturalUniversity（SocialSciencesEdition），2012－01，14(1)：30-33论县级土地利用总体规划中规划弹性的实现赵凯（西北农林科技大学经济管理学院，陕西杨凌712100）摘要：县级土地利用总体规划在中国五级土地利用总体规划的地位、县域经济发展中的复杂性和偶然性以及县级土地管理的要求，决定必须强调县级土地利用总体规划中规划弹性。结合现存土地利用总体规划刚性太强、弹性不足的现状，采用文献综述法和归纳演绎法，具体分析县级土地利用总体规划中规划弹性的实现问题，提出实现县级土地利用总体规划中规划弹性的总体思路、弹性指标设置的基本原则以及规划目标、规划指标、规划用途和规划布局的弹性四个关键点。关键词：土地利用；县级土地管理；土地规划；规划弹性中图分类号：F321.1文献标志码：A文章编号：1008-9713（2012）01-0030-04一、引言土地利用总体规划是根据历史的和现有的土地利用状况来对未来区域经济发展在用地量、利用方式、用地结构与布局等方面进行全方位预测安排，但不可避免的会因受各种各样的不确定因素以及规划主体的主观性的限制，从而导致规划的错位。如刘欣等通过对通州市土地利用总体规划偏离度评价后认为，通州市土地利用变化与土地利用总体规划各类用地控制目标偏离程度差异很大，除水利设施用地的规划实施结果与规划预期差距相对较小外，其余地类偏离程度较大，规划实施效果欠佳[1]；黄大全等通过对北京市土地利用总体规划执行情况进行评价后认为，北京市土地利用总体规划执行情况总体而言不够理想[2]。这就要求各级政府有关部门在编制土地利用总体规划时使其具有一定的弹性，以便保持规划具有整体稳定性下的可调性，确保规划的科学性和可操作性。土地利用规划的弹性主要指在确保土地利用总体规划应有功能的前提条件下，规划编制和实施管理的灵活性、可调整性和应变能力[3]，更注重于各种影响因素的变化导致规划主体和规划客体在时间、空间乃至上层建筑层面上的弹性变化[4]。对土地利用总体规划中的弹性问题展开研究，无论在理论上还是在实践上均具有较强的现实意义。二、强调县级土地利用总体规划中规划弹性的缘由强调县级土地利用总体规划中规划弹性一是由县级土地利用总体规划在我国五级土地利用总体规划的地位所决定的。县级土地利用总体规划是我国五级土地利用总体规划的基层规划，既是省级、地级规划的具体落实，也是乡级土地利用总体规划及专项规划的依据，在我国整个土地利用总体规划体系中属于实施环节。县级土地利用总体规划能反映规划区域实际情况，应该给予充分的空间去发挥。二是县域经济发展复杂性和偶然性的必然要求。现代社会县域经济的发展带有较大的偶然性，市场本身所带有的强烈的不确定性，加之县域人口规模预测、用地布局规划和各业发展政策等均是单值和值域的集合，具有较大的灵活性和不完全确定性，地域产业发展的“混沌”性和吸引外资的偶然性，使县域内土地利用的复杂性体现得更加明显。社会经济发展的可变性、各类土地利用要素及其变化的不确定性决定了县级土地利用总体规划的制定要有一定的弹性，要实现规划的灵活性与弹性的统一。三是县级土地管理的客观要求。县级土地利用总体规划是土地利用总体规划体系的核心部分，其编制水平直接反映了土地利用总体规划的编制质量，是国家实现耕地保护和保障建设用地的关键，若使其实现了规划的弹性，土地管理的张力就会扩大，土地规划对经济社会发展的指导作用就会收稿日期：2011-10-19基金项目：国家自然科学基金（71173174）；西北农林科技大学青年骨干教师支持计划（Z111020611）；陕西省教育厅科学研究计划项目人文社科专项（11JK0060）；西北农林科技大学基本科研业务费科技创新专项（QN2011166）和人文社会科学专项（2011RWZX02-4）作者简介：赵凯（1971-），男，西北农林科技大学副教授，博士，从事土地经济与管理研究。第1期赵凯：论县级土地利用总体规划中规划弹性的实现··31更大彰显，土地管理工作效率就会明显提高，土地管理部门和政府的目标就会趋于一致，有利于充分体现政府对土地的宏观管理。三、实现县级土地利用总体规划中规划弹性的思路（一）规划弹性的总体思路县级土地利用总体规划是一种确定型和管理型的微观层面规划。确定其规划弹性的总体思路是，从系统和动态的理念出发，结合县域经济发展的特点和阶段，本着规划目标体现规划的定位、定量、定性和定序要求，坚持刚性与弹性相结合，以刚性为主、弹性为辅的原则，突出规划目标、规划用途、规划布局的