上海市经济管理干部学院学报第卷第期为年月弘诚哪为农村集体建设用地流转政策的实质朱林兴上海市经济管理干部学院,上海摘要农村集体建设用地依法流瀚的实质是,还集体土地的商品属性,还集体农民的集体土地所有者和土地流转增值收益者的主体地位。这有利于最幻嗽划以挥和拟娜因地的增值功能,促进节约集约用地、保护耕地,有利于农民“以地生律,形成持续德定的增加对产性收入的梁道。关健词二元土地权利体系流转实质困难对策和建议中图分类号文献标识码文章编号衬以刃劝间中共十七届三中全会的决定》,顺应历史潮流,关注民生,反映农民心声,体现农民意愿,对农村土地管理制度进行了重大改革。《决定鞠饰喇集体建设用地流转问题明确指出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一的有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革”。这犹如平地春雷,打破了长期来农村集体建设用地不允许流转的禁区。这是继建国初农村土地管理制度改革之后的又一重大突破。集体建设用地流转政策的提出,标志着我国土地制度将进人由现行二元土地权利体系向一元土地权利体系转变的新阶段。这一政策具有丰富的内涵、深刻的本质,意义重大和深远。本文就农村集体建设用地流转政策的实质问题略陈浅见。一、二元土地权利体系框架下的建设用地政策的特征农村土地可分为农业用地及“四荒”地和农村集体建设用地。农村集体建设用地是指符合正常法律程序,并经区县政府批准的村镇企业和村镇公共设施、公益事」到用地包括交通、供水、供电、邮电、拟断、学校、绿化等生产和生活服务设施的用地以及农民住宅用地。农村集体建设用地可分为非经营性用地和经营性用地。完整的土地产权包括土地所有权、使用权、收益权和处置权。农村集体建设用地流转是指在农村集体土地所有制不变条件下的农村集体建设用地使用权流转。长期来,我国农村建设用地是禁止人市流转的。这是由城乡二元经济政策为基础的农村土地管理制度所决定的。我国侠法》规定,我国土地分为国有土地和集体土地。本来,这种所有制形式上的差别不应成为权利上不平等的依据,然而,恰恰正是这种所有制性质的差别,造成了国有土地和集体土地分属于两个不同的管理体制收稿日期加一一作者简介朱林兴一,男,上海市经济管理干部学院教授。一一©1994-2010ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreserved.http://www.cnki.net改革与发展朱林兴农村集体建设用地流转政策的实质第卷第期范畴一个是市场体制,一个是计划体制。而国有土地是商品,具有完整的所有权,可以公开交易、流转集体土地则剥卜商品,是不允许流转的,所有权是不完整的,其处置权在政府,而不在其所有者一一农民集体。在这种二元土地权利制度的框架下,农村建设用地政策具有如下三个基本特征由农地转为建设用地的渠道的单一性。农地转为建设用地是实行严格管理的。按《宪法》、《土地管理法》规定,国家建设需占用农地,须实行指令性于践组和严格行政审批,而且必先由国家征用,然后由国家出让。征用的目的仅限于公共利益项目。遗憾的是,每年转用于建设用地的多万公顷农地,其中成以上是经营性项目,在沿海地区,房地产、颧业、服务业用地占成,工」创用地占成,成才真正属于公共利益的项目用地。由农地转为建设用地的渠道的单一性,旨在垄断土地一级市场,缩刁噪体地权,扩大和实现土地的国有化,切断农民在土地农转非过程中的经济关系,进而确保政府源源不断地获取丰厚的土地出让收益。农村建设用地空间的狭隘性。所谓“空间狭隘性”,一是指国翱巾友民和农村集体建设用地需求实施严格的士伐四管理和行政审批,纳人乡镇村建设用地指标,严禁农民和村镇集体未经批准占用农地搞非农建设二是农村建设用地功能、标准有严格的限定,女瞰民只能按规定用地标准建造一处住宅。村镇建设用地使用范围仅限于公共设施、公益事业和乡村企业用地。农村集体建设用地的非流动性。按现有法规,农村集体建设用地使用权不得出让、辙,只有“符合土地利用总体敖伐四并依法取得建设用地的企业,因破产、兼料矫摊致使土地使用权发生转移的例外”,其流转只限于本农村集体,也不允许抵押和买卖。二、农村集体建设用地流转政策的实质土地是基本的生产要素,是人类生产发展的基本要素。土地是农民生存之源、发展之本,是赖以获得经济、政治、文化权利的基础。因此,自古以