行政指导的法律控制摘要行政指导作为政府的新型行政行为,是现代国家发展经济、科技、教育、文化和环境保护等事业的有效手段。它将在我国行政管理领域发挥越来越重要的作用。但是,在现实中,我国法律缺乏对行政指导的约束和纠错机制,而产生的一些合法性的问题。本文将从实体法、程序法及事后救济等方面来探讨对行政指导的法律控制。关键词行政指导法律控制程序法控制行政指导作为在二战以后才兴起的行政管理模式,它是行政主体的一种重要的行为方式,既是“现代行政法中合作、协商的民主精神的体现,也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预失灵双重缺陷的一种补救方法”,是“行政机关在行政管理事务日趋专业化、复杂化的背景下作出的一种新的行政行为的形式”。它的广泛使用,对于改变我国政府的形象,促进行政民主,降低政府运作的成本,增进社会大众的福利等发挥了重要的作用。一、什么是行政指导我国行政法学界对行政指导的概念说法颇有分歧。罗豪才教授认为:“所谓行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内为适应复杂多变的经济和社会生活需要,基于国家的法律原则和政策,在行政相对方的同意或协助下,适时灵活地采取非强制手段,以有效实现一定行政目的,不直接产生法律效果的行为。”应松年教授认为:“行政指导是行政机关为实现所期望的行政状态,谋求相对人响应而依照法律、政策采取的非权力行政执法活动。行政指导是事实行为。”对于行政指导的认识,不能仅仅限于对现状的归纳,而应该面向依法行政、发展和服务行政的未来。从上述学者的观点可以看出,他们虽然对行政指导的涵义的理解有所差异,但是对行政指导是非强制性的,是行政机关对行政相对人作出的行为,以及行政机关作出的行政指导必须在法定的职权范围内,这些的认识是一致的。二、对行政指导进行法律控制的必要性的分析行政指导从理论上说对行政相对方没有强制力,但只要相对方接受了行政指导,就会引起某种法律后果。由于行政指导是与行政职权有关的行为,是行政机关作出的一种非强制性的行政行为,它不像强制性行政行为那样对相对人的权益产生直接、即时的影响,所以就比较容易失去法律必要的监督和制约。这就使行政机关在进行行政指导时,明目张胆地忽视法律,致使行政指导的责任由谁来承担很难明确,从而出现一些侵犯相对方权益的问题。更为重要的是相对方明明知道行政指导侵犯了自己的权益,却不知道到那里去寻求救济。所以,为了与法治行政原则相适应,就迫切需要对行政指导进行法律上的控制,并建立对行政相对方的救济制度,从而真正实现行政指导的法治化。此外,行政指导在实践操作中,侵犯行政相对方权益的事实大量存在。在现阶段,我国的行政法规尚不健全,而行政机关却拥有广泛的行政自由裁量权,这就导致行政机关利用行政指导侵犯行政相对人的权益提供了机会。但由于行政指导一般采用建议、劝告、引导、指示等柔性手段,进而比较容易地排除相对人的抵触情绪,避免一些不必要的摩擦,从而顺利地实现行政机关的目的。行政指导一般是主动的、单方面的、未经行政相对方同意就可以实施的行政行为,具有很强的隐蔽性。相对人一般很难区分行政机关作出的行政行为是非强制性的行政指导还是其它强制性的行政行为。所以,相对人在现实情况下一般很难作出选择,绝大部分的相对人都会迫于行政权力的压力而服从行政指导。即使相对人能够区分并作出选择不接受行政指导,但行政机关也会强迫相对人接受行政指导,由此造成的侵犯相对人权益的行为,在缺乏行政指导的程序性规范和救济制度的我国,加大了相对人的取证难度,从而使行政机关很容易地逃避法律责任。这样,就为有些行政机关为了谋求私人利益而滥用行政指导大开方便之门。同时,使行政指导变为行政命令的可能性加大。这就需要我们的法律加强对行政指导的控制,只有以法律来控制行政指导的运作,从而明确指导者和被指导者的责、权、利,使其与行政法治原则相适应,才能最终实现行政指导法治化。这应该是我国行政法学界和司法实践部门当前最紧迫的任务之一。三、行政指导的法律控制我们知道,我们的法律并不承认作为非强制性的行政指导可以随心所欲地进行,因此需要解决的问题是法律对行政指导的控制。我们认为,应对行政指导行为进行以下三个方面的法律控制:(一)对行政指导的实体法律控制行政指导应该受到具体的行政行为法规、规章的约束。既然行政指导是行政机关依职权实施的行政行为中的一种,那它就理应受到行政行为法的规范,我国的法律、行政法规和部门规章等法律规范对行政指导有或多或少的规定。如我国《宪法》第八条第三款规定:“国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益,鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”同时第十一条第二款规定:“国家通过行政管理,指导、帮助和监督个体经济。”但是我国关于行政指导的法律、法规和其他规范性法律文件还很少,在整个法律规范中所占的比例更小,且这些规定都是原则性的,在理解上弹