论国债发行的预算控制【作者】郑春荣【原文出处】上海财经大学学报：哲学社会科学版【作者简介】郑春荣(1974-)，男，福建武夷山人，上海财经大学公共经济与管理学院副教授，经济学博士，上海200433【内容提要】国债作为宏观调控政策的工具之一，其重要性日益显现。我国需要在《预算法》中明确国债发行管理的法律框架。在预算编制阶段，应明确国债的发行目的与用途；扩大国债统计口径，以真实反映政府负债的情况，增强国债管理决策的广泛性和权威性。在预算审批阶段，应明确完善全国人大对政府举债规模的管理制度。在预算执行阶段，应禁止国债的定向发行，强化国债管理的信息披露等。【摘要题】政府债务中图分类号：F810.3文献标识码：A文章编号：1009-0150(2009)05-0076-08国债在财政、经济上所具有的功能，已逐渐获得社会认同。人们通常认为，只要运用得当，国债必能发挥调节国家财政、稳定金融、加速国家建设，促进经济发展的功能。而要让国债发挥其应有功能，最重要的是建立完善的国债管理法律制度。虽然由于政体、国体和历史传统的不同，各个国家的国债法制差异很大，但它们都通过健全《预算法》或《财政基本法》，建立起基本相同的国债管理的原则性法制框架。2009年以来，伴随着经济刺激计划的实施，我国国债规模迅速增长。因此，当前亟须修改《预算法》相关规定，控制国债风险、规范国债资金用途以及提高国债发行透明度等。一、我国关于国债的法律法规目前我国关于国债管理的法律制度几乎是一片空白，仅有一些由国务院、财政部、中国人民银行等部门颁布的行政法规和部门规章。这与国债在我国经济社会中的地位是不相称的。(一)《中华人民共和国预算法》《预算法》第二十七条规定，“中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构”。除此之外，《预算法》中没有任何涉及国债管理的内容。(二)国债法规我国现行的国债法规是1992年3月18日由国务院颁布的《中华人民共和国国库券条例》，该条例共14条(全文仅500字左右)，对国库券的发行对象、计算单位、发行国债条件的确定、发行方式、偿还本息、流通、转让、抵押、筹集资金的使用、国债法律责任等都作了原则规定。但是，该条例存在明显的缺陷①：一是它的适用范围仅限于国库券而不能对所有的国债种类予以规范，而且该条例未明确国库券与国债的异同；二是它的规定内容过于简单，对国债发行、流通与偿还的各环节未作具体规定；三是一些规定已明显不符合金融市场发展趋势，例如条例第六条规定：“国库券利息在偿还本金时一次付给，不计复利”，而实际上目前国内外的国债大都是附息国债，每年都派息。目前在国债发行、流通、转让及兑付中，只有财政部以通知形式下发的行政性规章或是财政部、中国人民银行、证监会联合或单独下发的有关国债或其他证券方面的规章。二、预算编制阶段的国债管理(一)国债发行的目的国债的发行原则有(廖钦福，2003)：(1)临时性财源原则：财政收入本应以税收为主，但由于突发事件普杖氤鱿至偈毙圆蛔悖远唐诠闯锎氩圃础?2)自偿财力原则(或称黄金准则)：国债的募集资金应该用于具有还本付息能力的投资性项目。(3)长期性受益原则：政府在提供耐久性的公共产品时，通过发行长期国债进行融资，可以使公共产品的负担与受益在代际间公平分配。(4)宏观调控原则：通过发行国债，实施扩张性的财政政策，拉动经济增长。在我国，目前各种政策法规对国债发行目的的表述不相一致。1.弥补财政收支缺口。改革开放以来，我国基本上每年均出现财政赤字，因此发行国债最主要的目的是弥补财政赤字。例如，《国库券条例》第十条规定：“发行国库券筹集的资金，由国务院统一安排使用。”2.用于公益性建设项目。例如，2009年2月底财政部出台的《2009年地方政府债券预算管理办法》规定：“(债券)资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出。”3.专项用途。例如，1997年财政部发行2700亿元特别国债用于补充国有独资商业银行资本金；2007年财政部发行特别国债15500亿元用于购买外汇并组建中国外汇投资公司。此外，近年来，不断有人提出发行专项国债，用于特定项目的建设和偿债，例如发行专项国债资金用于增加公共卫生投入②、解决高校债务③、抗震救灾④等。4.用于投资性项目。《预算法》规定：“中央政府公共预算不列