基于流浪儿童视角的分析中国流浪儿童福利政策的绩效基于流浪儿童视角的分析【英文标题】TheEfficiencyofChineseWelfarePolicyforStreetChildren:BasedonthePerspectiveofStreetChildren【作者简介】程福财，上海社会科学院青少所助理研究员、博士。（上海200020）【内容提要】我国对流浪儿童实施“保护性”的救助政策。流浪儿童救助政策的目标是要在临时救助流浪儿童的基础上，强制性地将他们护送回家。对流浪儿童的民族志调查发现，在没有致力于解决流浪儿童问题产生的根本原因的情况下，这种“保护性”救助政策未能切实满足流浪儿童的需要，不能有效救助流浪儿童。流浪儿童福利政策的革新，需要特别考虑流浪儿童自己的生存实际与主观选择。【关键词】流浪儿童/流浪儿童保护教育中心/福利政策中图分类号：C913；D669文献标识码：A文章编号：0257-5833（2009）04-0080-07一、政策背景与研究目的目前，我国共有100～150万左右的流浪儿童①。他们终日浪迹街头，得不到负责任的成人的照护，不仅自身面临生存危机，也给社会秩序的维持带来挑战。1995年，中央明确指出，要试办流浪儿童保护教育中心（以下简称“儿保中心”）②。从这一年开始，民政部着手建立儿保中心，尝试制度化地为流浪儿童提供照顾、保护。民政部要求每个地级城市都建立一所儿保中心，到2005年底，全国儿保中心的总数达130个③。在尚未建立儿保中心的城市，流浪儿童的救助工作则继续由救助管理站承担。长期以来，流浪儿童救助机构的运作都缺乏明确的政策指导。它们的具体运营，主要是依据旨在保护一般儿童的《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》与2003年国务院出台的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其实施细则④。这些法规政策，只对流浪儿童的救助保护作了抽象的原则性规定，操作性低。为了进一步规范流浪儿童的救助工作，2006年初，民政部等中央十九部委发布了《关于加强流浪未成年人工作的意见》；2007年，民政部与国家发改委联合制定了《“十一五”流浪未成年人救助保护体系建设规划》和《关于流浪未成年人救助保护设施建设的指导意见》。这两个文件对我国现存的流浪儿童救助工作经验予以了充分的肯定，对我国未来流浪儿童的救助工作提出了总体性的规划。不过，从这个总纲性的规划出发到具体的政策实践仍需要一个过程。与针对一般流浪乞讨人员的、建立在自愿基础上的救助管理不同，针对流浪儿童，目前，我国各地普遍借鉴江苏等省的经验，探索实行对流浪儿童进行保护性救助政策⑤。按照这种政策，流浪儿童被视为缺乏民事行为能力的个体。因此，针对他们的救助，被认为不适于建立在《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》所强调的“自愿救助”的基础上。无论流浪儿童个人的意愿如何，保护性救助模式一律将流浪儿童视作自愿接受救助，坚持实行“发现一个救助一个”的政策。《关于加强流浪未成年人工作的意见》明确指出：“公安机关对于执行职务时发现的流浪、乞讨未成年人，打击犯罪行动中解救的未成年人，以及有轻微违法行为但根据有关规定不予处罚且暂时无法查明其父母或其他监护责任人的未成年人等，应当及时将他们护送到流浪未成年人救助保护机构接受救助。”⑥所有被送进救助机构接受救助的流浪儿童，未经同意，不得擅自脱离救助机构。他们的离开，须有监护人的陪伴。在救助机构内，救助机构对受助对象享有一定的管理权限。为了防止机构内流浪儿童的擅自出走，采用保护性救助模式的机构都采取了一定的防范、保安措施，在一定程度上约束了机构内流浪儿童自由活动的时间与空间。各地流浪儿童救助部门为机构内的流浪儿童免费提供基本生活必需品、住宿与医疗等服务。民政部也积极建议各中心为流浪儿童提供心理咨询与文化教育。从实务层面看，一般的，在流浪儿童主动或被动地（被公安、城管等执法部门移送）送到救助机构寻求救助时，救助机构将努力通过这些儿童联系他们的自然监护人。如能顺利找到他们的监护人，这些儿童就将被护送回家，或者直接被他们的监护人领回家。如果长时间与他们的监护人联系不上，这些儿童将被转介到儿童福利院或其他政府办的儿童服务机构内接受看护。迄今为止，以儿保中心等为载体的流浪儿童救助体系的建立与运作已逾十年，预期的目标是否已经达成？现行流浪儿童福利政策是否有效地帮助了流浪儿童，解决了流浪儿童问题？对于这些问题，目前仍然缺乏系统的评估研究。由于无法取得关于全国流浪儿童救助机构运作的详细数据资料，特别是定量统计资料，对现行政策绩效的客观评估研究很难进行。为此，本研究拟根据该政策的目标群体——流浪儿童——对于流浪儿童救助机构的主观经验与评价，去评估现存流浪儿童福利政策的运作效果。这一研究思路的选择，也是由于流浪儿童是我国流