宪法行政法研究行政与法论公益行政诉讼的原告资格□张萍南宁（广西政法管理干部学院，广西530023）摘要：公益行政案件的司法救济问题近年来在理论界广受关注，但司法实践中一直未能解决。究其原因主要在于当前立法的不完善：一方面现行法律对于何为公益行政诉讼没有明确界定，另一方面对于由谁来启动公益行政诉讼更是不曾提及。本文旨在指出我国现行立法中行政诉讼原告资格制度的缺陷及其对建立公益行政诉讼制度所造成的影响，同时对西方国家在公益行政诉讼原告资格制度方面的成熟经验加以分析，并在此基础上提出构建我国公益行政诉讼原告资格制度的几点建议。关键词：公益；公益行政诉讼；原告资格文献标识码：A文章编号：1007－8207（2009）08－0093－05中图分类号：D925．7收稿日期：2009－04－24作者简介：张萍（1971—），女，广西兴安人，广西政法管理干部学院法律系讲师，广西王莹文律师事务所兼职律师，研究方向为行政法、行政诉讼法。随着我国法治建设步伐的加快，人们的维权意识也逐渐增强。近年来，行政诉讼案件的数量在逐年增多，而且这其中还出现了相当一批因为公共利益受到损害而起诉的案件，但最终结果都基本上是法院以起诉人与被诉的具体行政行为没有法律上的利害关系为由而不予受理或驳回起诉。这实际上就是将公益行政诉讼排除在了行政诉讼受案范围之外。而事实上，随着政府公共职能的加强，行政权力在不断扩张，行政在公共工程建设、环境保护、社会保障、产品质量监督等诸多方面都在发挥着越来越重要的作用。而与此同时，行政不作为、行政乱作为等现象出现的概率也在提高，因此公共利益与私人利益一样，也越来越受到行政侵害的威胁。不言而喻，行政权对公共利益的损害在很多时候都要比其对私人利益的损害要严重得多，我们的行政诉讼制度没有理由只保护私人利益而对公共利益的损害置若罔闻。因此，建立公益行政诉讼制度，完善行政权力的司法监控体系无疑是十分必要的。但是，无原告即无诉讼，究竟由谁来启动公益行政诉讼程序从而成为行政诉讼的原告，这一问题在理论上暂时还没有得到解决，因此它也已经成为了公益行政诉讼制度建设的瓶颈。本文试图就这一问题作出探讨，期待能为我国的公益行政诉讼制度的建设贡献一点绵薄之力。要讨论公益行政诉讼制度，对于这一概念本身的界定是非常必要的。我们首先明确什么是公益，其实公益应该包含两层涵义：第一层是社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益；第二层涵义则为国家的利益。［1］诚然，在有些情况下，国家利益和社会利益是交织在一起的。比如，行政机关滥发采矿许可证的行为一方面损害了国家利益，另一方面又侵犯了其他采矿者的公平竞争权及财产权益。但是，在大多数情况下，社会利益和国家利益还是可以区分的。比如国家税务机关拒不查处偷漏税的行为，主要侵犯的就是国家的税收权，也就是国家利益。而规划部门违法批准在重要风景区内进行房地产开发，侵害的就是社会公共利益。就何为公益诉讼的问题，现阶段已有学者提出：所谓公益诉讼是任何组织和个人根据法律的授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法行为的活动。［2］（p8）根据诉讼标的的不同，公益诉讼可以分为公益刑事诉讼、公益民事诉讼及公益行政诉讼。据此，笔者认为，我们可以将公益行政诉讼定义为：依法享有起诉资格的当事人，基于维护公共利益目的，认为行政机关及其他法律、法规授权组织在行使职权过程中存在侵害国家利益、社会公共利益等行为，因而提起行政诉讼，由法院依法处理违法行政行为的活动。在实践中，由于公益行政案件中的行政行为在很多情况下都不会使某个特定相对人受到直接损害，特定个人的利益在公共利益中往往具有隐匿性或者说显一、公益行政诉讼的内涵及我国建立公益行政诉讼的必要性关于什么是公益行政诉讼，当前在我国的行政诉讼法学领域依然处于理论探讨阶段，并未形成通说。而93行政与法宪法行政法研究得微不足道，公共利益的增加或减少也不会直接使个人的利益比其他人更多或更少，而且普通人通常都更习惯于坐享他人为公共利益所作出的贡献。这种“随大流”、“搭便车”的心理会使得普通民众一般都不愿意为公共利益而去付出高昂的诉讼成本。但是，也正因为公益行政案件中的行政行为侵害的是国家利益、社会公共利益，是广泛的、不特定多数人的利益，它实际的损害后果较之普通行政行为却更为严重。尽管现阶段我们对于这类行为的救济手段也有一些，比如可以要求上级行政机关查处、人大进行监督、或者通过新闻媒体和其他社会监督力量加以纠正等。但这些监督机制的监督力度是无法与诉讼相提并论的。因此，建立公益行政诉讼制度，将公益行政案件纳入行政诉讼受案范围之中，应当作为新一轮行政诉讼立法改革重点关注的问题。笔者认为，建立该制度的必要性至少有以下几点：护行政相对人合法权