中国人民大学学报2003年第2期JOURNALOFRENMINUNIVERSITYOFCHINANo.22003公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一蔡立辉(中山大学行政管理研究中心,广东广州510275)[摘要]公共管理是在西方国家政府改革的过程中形成和发展起来并产生了重大影响的公共行政理论派别。当代公共管理“公共”性的实质就是通过加强和完善公共部门自身的责任机制来建立和发展社会公共责任机制,通过公共部门自身切实履行义务来让公众履行义务,通过维护与实现公共利益来最终实现政治统治利益。它强调公共管理的目标是为了加强和维护现有的基本社会秩序、提高管理的效率与能力、提高服务质量和改善公共责任机制,从而增强公共组织的社会动员能力和公众的凝聚力。公共管理充分体现了公共性本质与功能目标内在统一的特性。[关键词]公共管理;公共性本质;功能目标;内在统一[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]100025420(2003)0220144209西方国家针对政府管理极权化和官僚主义化特性,对于正确理解公共管理和开展政府改革来所导致的垄断、低效率、财政赤字和各种社会危说是非常必要和有益的。机,以及全球化和信息技术发展要求加强市场机制的作用等社会现实,进行了一场以市场化为取一、公共管理的理论缘起与知识发展向,旨在推行绩效管理和强调顾客至上的政府改革运动。有人把这场运动称为“新公共管理运公共管理作为人类社会的一种管理活动并不动”。公共管理理论就是在这种社会背景下形成是现在才有的,自从产生了国家及其附属物———和发展起来并产生了重大影响的公共行政理论派政府公共部门,就产生了政府公共部门与社会公别。随着我国市场经济的日益发展和改革开放的众之间的关系,产生了公共领域和公共事务,因而不断深入,过去为人们所普遍接受的“行政管理”也就产生了管理社会公共事务的实践活动。但概念及其理念已经越来越不适应社会发展的要是,公共管理作为一种运动或理论,则是在20世求,公共管理教育和理论研究在我国方兴未艾。纪70年代才产生与形成的。公共管理的理论缘为此,我们从知识发展和社会实践的角度揭示公起与知识发展经历了一个发展演进的过程。共管理的公共性本质与功能目标之间内在统一的西方国家社会发展和政府管理改革的实践是[收稿日期]2002211222[作者简介]蔡立辉(1965—),湖南益阳人,法学博士,中山大学副教授,主要从事政治学、公共管理研究。—441—公共管理理论产生的基础。众所周知,自由资本对政府的绩效评估与绩效管理,树立服务意识;运主义发展到垄断资本主义,自由竞争的极端化制用现代科学技术来实现政府公共功能目标,建设造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲管理信息系统,推行电子政务和政府在线服务,提突。这在客观上需要有一个超脱于各种竞争主体高政府管理透明度。这些措施的实行推动了公共来扼制垄断的协调执行官,需要有一个维持基本社管理实践中大量吸收和采用私营部门的管理理会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者。论、经验和方法,并由此导致了管理主义、以市场生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一为基础的公共管理、企业家政府、顾客至上等名词动力,又需要有一个执行社会公共事务的组织者。概念的产生。这些概念构成了公共管理的重要内因此,从维护资本主义生产关系和正常社会容。秩序的客观需要出发,西方国家不得不实行对社公共管理理论的出现就是在这种“新公共管会公共事务的积极干预,充分运用和强化政府职理运动”的推动下公共行政知识发展与理论研究能。具体表现为垄断资本和国家政权紧密结合在的结果;反过来,在一些概念、理论、分析方法和研一起,政府的经济职能和社会服务职能均扩大和究模型等方面又为公共行政学研究和公共部门改加强了;政府通过行政手段和法律手段来保证市革实践提供了新的视野,并日益表现出以公共管场秩序的维持,通过预算和高额税收、发行公债等理为中介的公共政策与公共行政的融合。从历史办法来承担某些社会公共事务的管理;在收入再的观点看,公共行政学自19世纪末产生到20世分配领域,政府采取一系列福利措施,以维护社会纪60年代,经历了传统公共行政学和行为科学行经济发展和政治稳定。政府行政权力就是在这种政学两个发展阶段。在这两个发展阶段上,公共背景下日益强化的。政府职能急剧扩张、政府涉行政学都是以管理学为理论基础,科学管理占据足的领域急剧扩大、政府干预社会公共事务的程了主导地位[2](P1-51),公务员的专长也受到高度度也急剧加深,并由此导致了机构规模急剧膨胀重视。以效率、效益为导向的技术视野是这个时和政府管理体制的变化:议会权力削弱,行政权力期公共行政的标志,追求行政效率是这个