把“四家分巢”作为全省行政区划调整的突破口，为皖江示范区承接产业转移释放强大的体制动力（优秀奖）规划处徐斌2011-10-25来源：人事教育处众所周知，我国各地经济社会发展对其配套的行政资源有着极强的依赖性和不可替代性。随着工业化和城市化进程加快，通过行政区划的调整与归并，获取并优化资源配置、实现城市低成本扩张、促进地区经济发展已成为发达地区加快发展的重要途径。如，围绕打造大杭州，2001年浙江撤销萧山市、余杭市，设立杭州市萧山区、余杭区。近两年，国内一些一线大城市的行政区划调整日益频繁。2009年，国务院同意上海撤销黄浦、卢湾两区建制，设立新的黄浦区，同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立滨海新区。去年，国务院批复同意将北京市东城区、崇文区、西城区、宣武区“四合二”，设立新的东城区、西城区。深圳、厦门特区也获批将特区扩至全市。上述做法对国内二、三线城市必将产生示范效应。我省行政区划调整的思考与实践由来已久，2003年，我省在全省范围内开展了“撤乡并镇”的行政区划调整工作，有些县，乡的总数减少了三分之二，各种费用和财政支出减少了上千万。2006年，省“十一五”规划纲要中提出的“推动沿江城市跨江合作和联动发展”，实际上已蕴含了区划调整的考虑。2010年3月，安徽省代表团向十一届全国人大三次会议提交了《关于适应经济发展需要科学适时调整行政区划的建议》，标志着我省已将行政区划调整工作提上正式日程。全省“十二五”规划纲要也明确指出要“适时适度调整行政区划”。本文就此问题尝试进行探讨。一、与全国相比，我省行政区域更具调整的必要性和紧迫性。从全国27个省区来看，我省地级单位无论是总量还是平均量明显偏多，行政区域规模偏小。我省省辖市17个，仅少于广东（21个）、四川（21个），与山东、河南持平，并列第2。以土地面积为基准，安徽平均每万平方公里拥在地级单位1.22个，仅次于江苏，也列全国第2（见附表），该指标前五名为江苏、安徽、广东、山东、浙江。苏浙鲁粤是全国著名的新兴工业省，发展阶段和发展水平大大领先于我，这从另一个侧面反映出我省行政区划的不合理性。由此连带产生的一个问题就是我省行政区域规模偏小。全省面积最小的铜陵市仅为1113平方公里，是全国土地面积最小的省辖市之一，这使得土地成为其发展过程中的最短板，其它资源要素受制于土地，效力得不到充分发挥，造成资源要素的浪费，“木桶效应”明显。附表：全国27个省区面积和地级单位情况省区地级单位数（个）面积（万平方公里）每万平方公里地级单位数（个）江苏1310.261.27安徽1713.961.22广东21181.17山东17151.13浙江1110.181.08河南1716.71.02辽宁1464.570.96宁夏56.640.75福建912.140.74山西1115.60.71湖北1318.60.70湖南1421.20.66江西1116.70.65广西14230.61海南23.40.59河北11190.58贵州917.60.51陕西1020.560.49吉林918.740.48四川2148.50.43云南1639.40.41甘肃1445.50.31黑龙江1345.40.29青海869.660.11内蒙12118.30.1新疆14166.50.084西藏7122.80.057数据来源：中国行政区划网这种管理幅度大，区域规模小的行政区划对我省发展造成的负面影响显而易见：一是行政成本和协调成本大。按2010年巢湖市本级财政支出10多亿估算，如我省地级市减少4-5个，每年将少支出50多亿元，约占当年全省地方财政收入的5%。此外，行政区划规模过小，相互间犬牙交错，导致行政壁垒过多，降低了行政运行的效率，省级协调任务多、成本大。如2004年巢湖引进的上海焦化项目，由于项目地点在紧靠芜湖，芜湖以环保为理由坚决反对，而发展相对落后的巢湖则坚决支持，最后只能由省有关部门乃至省领导做工作，协调成本很大。试想，如该项目建设地点隶属同一行政区，这种情况也就不会出现。二是经济运行效率低。因投资主体和管理权限不同，隶属不同行政区域的道路、河流的使用权、处置权、收益权被不同的行政主体所分割，容易形成各利益主体人为设置障碍，影响了经济运行效率。如一条公路在多个行政区划修建，由于利益驱动，相关方都会收取过路费，运输和物流成本自然上升。三是资源要素难以集中，不利于壮大中心城市和提升城市功能。地级市过多，客观上造成了城市间互相争夺各种有限的资源，甚至造成资源浪费，既不利于区域中心城市的形成，也影响了区域中心城市的聚集和辐射作用，更影响到这些城市功能和形象的提升。四是长江分割、巢湖分治，不利于跨江发展和生态环保。皖江两岸没有一个跨江发展的行政区域，南北分治明显，不仅有碍于两岸在防洪、防沙、防污等协调管理，而且还会影响皖江沿岸城市